Проблемы и перспективы американского федерализма в условиях пандемии

Аннотация

В статье рассматриваются актуальные проблемы американской модели федерализма в условиях пандемии коронавируса. Анализируются взгляды отечественных и зарубежных авторов на перспективы развития федерализма в США. Автор приходит к выводу о том, что современный этап федеративных отношений в США характеризуется децентрализованностью, но имеет тенденцию к централизации.

Полный текст

Проблема федерализма – одна из самых сложных проблем современной политической науки и практики. Она затрагивает вопросы государственного строя стран со сложным устройством, которые включают в качестве составных частей различные административно- территориальные образования, имеющие некоторые общие интересы, ради защиты которых и создаются союзы-федерации. Интересно сравнительное исследование опыта зарубежных федеративных государств по решению задач, связанных с современными вызовами и угрозами. США представляет собой пример устойчивой федерации, не лишенной собственных проблем при распределении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субнациональными субъектами. В период пандемии федеративное государство столкнулось с трудностями межправительственного взаимодействия, изучение опыта которого может быть использовано при анализе современных федеративных систем.

Исторический контекст разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным уровнем власти и штатами анализируется в исследовании А. Д. Мерзляковой [7]. Автор приходит к выводу, что на протяжении нескольких столетий соотношение полномочий между федеральным центром и штатами неоднократно менялось, с учетом возникающих проблем и недостатков конституционно-правового регулирования, но всегда оставалось средством обеспечения стабильности [7, c. 70]. Финансово-экономические аспекты американского федерализма с момента создания государства по настоящее время выявлены в работах А. Д. Гулякова [1]. А. П. Живец и С. Г. Верещагин рассматривают особенности становления американского федерализма под углом борьбы интересов собственников. По мнению авторов, существующее разграничение полномочий федерального правительства и штатов является итогом длительной борьбы за частные интересы крупных частных собственников и землевладельцев, которые добивались для своих штатов особых преференций [2, c. 119]. Проблемам эволюции американской модели федерализма в историческом контексте также посвящены исследования Ш. Х. Махмудова и Р. М. Лакаева [6].

Особый интерес представляет публикация П. Свирко, посвященная проблеме влияния федерализма как формы государственного устройства на борьбу с пандемией COVID-19 в США. Рассматривая отношения федерального правительства и штатов, автор выявил ряд как положительных (расширение сотрудничества при координации государственной политики), так и негативных последствий (рост разногласий и напряженности, длительность принятия политических решений, недостаток финансирования из федерального бюджета) [9, c. 258].

По оценкам отечественных и зарубежных авторов, проблема федерализма в Соединенных Штатах Америки актуализировалась в период пандемии, который и по настоящее время оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие государств во всём мире. С. Сердюков в своей статье «Одинокие штаты. Почему США больше всех страдают от эпидемии?» пришел к выводу, что многочисленные разногласия между Белым домом, министерством здравоохранения и штатами не позволили своевременно обеспечить финансовую поддержку последним. Каждый штат был вынужден самостоятельно обосновать необходимость предоставления дополнительных бюджетных средств, а федеральное правительство оказалось не в состоянии полноценно распределить материальную помощь между субъектами федерации [10].

Профессор Н. Дж. Кнауэр в своём исследовании указывает на влияние субъективных факторов: бездействие федерального центра и его враждебную настроенность по вопросам дополнительного финансирования штатов, политизация пандемии под влиянием президента США Д. Трампа. Таким образом, противостояние федерального правительства и штатов снизило уровень взаимного доверия и обострило и без того сложные федеративные отношения в государстве [13].

Согласно десятой поправке Конституции США, «полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные ею штатам, сохраняются соответственно за штатами или за народом» [4]. Однако на практике полномочия штатов находятся в сильной зависимости от государственной политики федерального правительства, которое зачастую игнорирует региональные различия и потребности местного сообщества. Сосредоточение власти у федерального правительства привело к чрезмерному регулированию и избыточной бюрократии, препятствующей экономическому росту и развитию свободного рынка. Растущий государственный долг не только угрожает безопасности США, но и снижает эффективность управления штатами. Решение проблемы восстановления баланса между федеральным правительством, правительствами штатов и местными органами власти состоит в том, чтобы вернуть им контроль над вопросами, которые конституционно относятся к ведению штатов и муниципалитетов. С начала пандемии имелось несколько прецедентов, позволяющих говорить о несовершенстве федерализма в США и необходимости его дальнейшего реформирования.

Например, в январе 2022 года Верховный суд США заблокировал мандат президента Байдена на вакцинацию для крупных работодателей, посчитав, что федеральное правительство превысило свои полномочия [8]. По решению Верховного суда власть федерального правительства имеет пределы, и беспрецедентная пандемия не является оправданием для их игнорирования. Крупные работодатели по-прежнему могут устанавливать свои собственные требования к вакцинам, но правительство не может навязывать их. Несмотря на то, что многие штаты, в которых территориально располагаются крупные предприятия, были готовы уступить федеральному правительству с целью продемонстрировать свою лояльность, данный прецедент показывает, что Верховный суд остается верным Конституции и не допускает дисбаланса в разделении власти между федеральным центром и штатами. По мнению Б. Робертс, в случае, если бы Верховный суд встал на сторону Президента, это привело бы к усилению централизации и свидетельствовало об отступлении от ценностей американского федерализма [8].

Следует отметить, что законодательные собрания штатов имеют возможность защищать конституционность законов штата в суде. Интересы большинства штатов в суде по вопросам законности нормативно-правовых актов осуществляют генеральные прокуроры. В то же время, некоторые штаты, такие как Северная Каролина, передают эти полномочия законодательному собранию. В деле «Бергер против штата Северная Каролина» суд окружного округа, ссылаясь на собственный анализ федеральных правил, решил, что отсутствует необходимость вмешательства законодательного собрания в ход дела и что генеральный прокурор должен представлять свой штат [12]. Принятое решение вызвало недовольство со стороны штата Северная Каролина. По оценке доктора юридических наук Дж. Хауэншильда, законодательные органы должны иметь возможность определять, кто должен представлять штат в том случае, если законы оспариваются. И хотя федеральные суды могут устанавливать процессуальные правила, в ходе анализа они не должны использовать правила в ущерб законам штата. Вместо этого следует использовать закон штата, чтобы помочь интерпретировать и дополнить федеральные процессуальные правила [12].

Отечественные исследователи, в частности Д. Д. Солодовченко и Ю. А. Подвигина, в своей работе отмечают тенденцию к унификации законодательства США в рамках правовых систем штатов [11, с. 25]. Кроме того, «нормы многих законов субъектов федерации являются достаточно размытыми, что и позволяет их интерпретировать в зависимости от ситуации и спорного вопроса» [11, с. 26]. По оценке авторов, федерализм в США не является монолитным и подвержен изменениям, что зачастую выражается в детализации федерального законодательства.

Одной из актуальных проблем является востребованность налоговой реформы, о необходимости которой говорят представители субъектов федеративного государства. На данный момент бюджет штатов планируется на ближайший год, а его корректировки в процессе исполнения являются проблематичными. В условиях рецессии экономики и неопределенности возникновения новых рисков правительства штатов выступают за предоставление им возможности своевременно вносить бюджетные корректировки в годовой бюджет. По мнению правительств штатов, изменение принципов балансировки бюджетов субъектов федерации в течение года позволит стабилизировать государственную политику во время подъемов и спадов экономики, отложить часть избыточных средств на «черный день» и вовремя пополнять бюджет штата в случае внезапных изменений во время рецессий [3].

Однако сторонники централизации используют экономическую нестабильность в целях расширения федеральной власти над штатами. По их утверждению, только федеральное правительство может стабилизировать экономику. Более того, по мнению правительства, внесение штатами корректировок в годовой бюджет может вызвать неопределенность и отток инвестиций из различных сфер экономики, что приведет к росту темпов безработицы, особенно в депрессивных регионах. В то же время предлагаемые федеральным правительством расширенные программы расходов часто включают в себя положения, которые выходят за рамки надлежащих функций правительства и ущемляют полномочия штатов [3].

Следует согласиться с А. Д. Гуляковым в том, что современная модель федерализма в США характеризуется формальным уважением к правам субъектов в совокупности с мощным центростремительным вектором. Федеральная власть во многом сильнее штатов, но при этом уступает большой объем полномочий региональному уровню государственной власти, оставляя себе пространство для политического маневра. В долгосрочной перспективе используемая тактика продемонстрировала свою эффективность, но одновременно может порождать определенные риски функционирования системы [1, c. 24].

По мнению Д. Маккормика и Дж. Коэна, нестабильная экономическая и политическая обстановка в условиях пандемии не должна сказываться на перераспределении полномочий между штатами и федеральным правительством в пользу последнего. Напротив, это уникальная возможность для штатов продемонстрировать свои сильные черты и помочь государству в непростые времена [5]. Во время пандемии субнациональные субъекты стали чаще обращаться к зарубежным странам по таким вопросам, как торговля, инвестиции, общественное здравоохранение и окружающая среда. Ещё в 2017 году, после того как Д. Трамп принял решение о выходе США из Парижских соглашений по климату, губернатор Калифорнии Дж. Браун помог создать Климатический альянс США – коалицию из 25 штатов, которые обязались выполнять первоначальные обязательства Америки по соглашениям. В 2020 году губернатор штата Мэриленд Л. Хоган вел переговоры с Южной Кореей о приобретении тестов на COVID-19, а Южная Каролина начала позиционировать себя как привлекательное направление для международных автопроизводителей в условиях экономического кризиса [5].

По оценкам исследователей, развитие глобализации вызывает у федерального правительства необходимость в привлечении субнациональных акторов к взаимодействию с иностранными державами, особенно учитывая тот факт, что экономика некоторых штатов сопоставима по своему объему с экономикой отдельных развитых государств. Сегодня наблюдается тенденция, когда субъекты федерации самостоятельно отстаивают собственные экономические интересы за рубежом и имеют возможность привлекать инвестиции со всего мира, открывая собственные офисы в зарубежных странах с представителями, которые во многом аналогичны послам США.

Д. Маккормик и Дж. Коэн предлагают своё видение дальнейшего развития федерализма в США. Авторы считают, что децентрализованный федерализм может стать ценным активом в борьбе США за влияние на международной арене. Грамотная внешнеполитическая деятельность субнациональных акторов способствует созданию новых партнерских отношений в Индо-Тихоокеанском регионе и позволит США создать рабочие коалиции, для противостояния Китаю в регионе. Кроме того, федерализм как внешнеполитический актив может быть использован в вакцинной дипломатии – актуальном направлении внешней политики государства. Губернаторы и местные чиновники могут делиться своим опытом о распространении вакцин и обеспечивать коммуникацию в области общественного здравоохранения с другими странами [5].

Вместе с тем, растущая самостоятельность штатов несет в себе как внешние, так и внутренние риски. Возникает необходимость в более тщательной подготовке чиновников, устранении разногласий между федеральным правительством и правительством штатов, разработке новых механизмов взаимодействия субнациональных акторов с зарубежными странами.

Таким образом, рассмотрев работы отечественных и зарубежных авторов о проблемах и перспективах развития американского федерализма, следует сделать ряд выводов. Во- первых, на начальном этапе распространения коронавирусной инфекции федеральное правительство не смогло обеспечить полноценную поддержку субнациональным субъектам, что привело к негативным последствиям. Во-вторых, современный этап федеративных отношений в США характеризуется децентрализованностью, но имеет тенденцию к централизации. Под предлогом антиковидных мер федеральное правительство стремится ужесточить контроль над штатами, что незамедлительно приводит к ответной негативной реакции. В-третьих, дальнейшие перспективы развития федерализма в США связаны с поддержанием отношений, построенных на взаимном сотрудничестве и уважении, а также созданием новых механизмов взаимодействия между двумя уровнями власти.

В заключение отметим, что опыт развития федеративных отношений в США в условиях пандемии коронавируса актуализировал многие проблемы в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субнациональными субъектами.