Resolution by the Courts of Cases of Administrative Offenses Related to the Negative Impact on the Environment

Full Text

Введение

Рассмотрение судами дел об административных правонарушениях, связанных с негативным воздействием на окружающую среду, осложнено необходимостью системных знаний отраслевых природоресурсных правовых актов, технологических особенностей современных производств, специфики действующей системы экологического нормирования, предотвращающей и/или ограничивающей вредное воздействие на окружающую среду. Указанные обстоятельства требуют самостоятельного исследования данной категории дел, выявления особенностей их рассмотрения и установления связанных с этим проблем.

Теоретические основы. Методы

Теоретической базой исследования послужил анализ действующей системы экологического нормирования как основы регулирования такого негативного воздействия на окружающую среду и сохранения благоприятной окружающей среды. Понятие благоприятной окружающей среды, которая подвергается негативному воздействию, в работе рассматривается в узком его понимании только как нарушение хозяйствующим субъектом установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду (нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, нормативов в области обращения с отходами производства и потребления) [Брусницына, С. В., Кузнецова, О. В., 2020], что обусловлено задачами настоящего исследования. При этом нами разделяется широкое понимание критериев благоприятности окружающей среды [Бринчук, М. М., 2019] и соответствующих данным критериям видов оказываемого негативного воздействия на окружающую среду. Административная ответственность за негативное воздействие на окружающую среду – один из эффективных правовых механизмов его предотвращения. С учетом реформы системы экологического нормирования соответствующее административно-деликтное законодательство должно учитывать конституционный принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение, как и санкции за него, требует четкого определения в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из нормы (в случае необходимости – с помощью толкования, данного ей судами) каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия)¹. Исследуются вопросы соразмерности данных принципов соответствующим составам административных правонарушений и проблемы разрешения судами данной категории споров. В качестве методологической основы использованы общенаучные методы исследований (синтеза и анализа, аналогии); специальные научные методы (сравнительно-правовой, логический, исторический).

Результаты исследования

Для начала определим круг рассматриваемых судами дел об административных правонарушениях, которые составляют данную относительно обособленную категорию. Для этого обратимся к понятийному аппарату Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»² (Закон об охране окружающей среды). Под негативным воздействием на окружающую среду понимается воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды (ст. 1). В той же статье качество окружающей среды – это состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью. Естественно-научный подход, используемый при формулировке указанных понятий, не позволяет выявить их правовые критерии и исчерпывающим образом охватить содержание, формы, виды негативного воздействия на окружающую среду.

Критериями изменения качества окружающей среды являются нормативы качества окружающей среды, устанавливаемые в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями. Одними из основных видов негативного воздействия, влияющих на изменение вышеуказанных показателей, являются выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, отходы производства и потребления.

Нормирование в области охраны окружающей среды, а также обусловленный данной системой разрешительный порядок негативного воздействия являются основой правового ограничения негативного воздействия на окружающую среду. Реформа системы нормирования воздействий на основе наилучших доступных технологий 2014 г. неизбежно влияет и на правовые регуляторы ее обеспечения, в том числе осуществляемый установлением административной ответственности за нарушение соответствующих эколого-правовых норм. На практике возникают проблемы разрешения судами дел об административных правонарушениях, связанных с ограничением негативного воздействия на окружающую среду путем установления экологических нормативов.

Остановимся на некоторых проблемах по основным видам негативного воздействия и соответствующим составам административных правонарушений, рассматриваемых судьями (ч. 1–6 ст. 8.2 «Несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления», ч. 1 ст. 8.14 «Нарушение правил водопользования», ч. 1 и 3 ст. 8.21 «Нарушение правил охраны атмосферного воздуха» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ³ (КоАП РФ).

Нарушение правил охраны атмосферного воздуха (ч. 1 и 3 ст. 8.21 КоАП РФ)

Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁴ (Закон № 219-ФЗ) разделил все объекты негативного воздействия в зависимости от уровня такого воздействия на четыре категории⁵ и установил дифференцированный подход к нормированию допустимого воздействия для различных категорий объектов. Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. № 2398⁶ утверждены критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий.

Основным видом нормативов допустимого воздействия для лиц, эксплуатирующих объекты I категории, в соответствии со ст. 23 Федерального закона об охране окружающей среды являются технологические нормативы.

Закон № 219-ФЗ также определил, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, планирующие строительство объектов I и II категорий (при проведении оценки воздействия на окружающую среду), а также осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах II категории, осуществляют расчет нормативов допустимых выбросов (НДВ) и сбросов (НДС) загрязняющих веществ (согласно п. 2 ст. 22 Закона об охране окружающей среды). Перечень веществ, в отношении которых рассчитываются данные нормативы, ничем не ограничен.

Пунктом 9 Положения о предельно допустимых выбросах, временно разрешенных выбросах, предельно допустимых нормативах вредных физических воздействий на атмосферный воздух и разрешениях на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2020 г. № 2055)⁷ конкретизировано, что для объектов I категории осуществляется расчет нормативов допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ только в отношении радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности⁸). Положение об ограниченном перечне загрязняющих веществ, в отношении которых утверждаются НДВ, очевидно, заимствовано из п. 3, 10 ст. 31.1 Закона об охране окружающей среды, где закреплено содержание заявки на комплексное экологическое разрешение (КЭР) и самого КЭР.

Объекты II категории обязаны разработать НДВ и НДС загрязняющих веществ, проекты нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение (НООЛР). Владельцы данных объектов при осуществлении хозяйственной деятельности обязаны представить декларацию о воздействии на окружающую среду (п. 1 ст. 31.2 Закона об охране окружающей среды). Форма декларации о воздействии на окружающую среду и порядок ее заполнения утверждены приказом Минприроды России от 11 октября 2018 г. № 509. Расчеты вышеуказанных нормативов владельцами объектов II категории представляются в качестве обязательного приложения к Декларации о воздействии на окружающую среду.

На объектах III категории предусмотрен расчет НДВ и НДС только в отношении радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), при наличии таких веществ в выбросах, сбросах загрязняющих веществ. C 1 января 2019 г. владельцы объектов III категории не обязаны получать разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ.

Для объектов IV категории не требуется рассчитывать НДВ и НДС, проекты НООЛР. Лица, эксплуатирующие объекты IV категории, освобождены от обязанности представлять декларацию о воздействии на окружающую среду или отчетность в области обращения отходов.

Обновленная система экологического нормирования сократила перечень нормируемых загрязняющих веществ. Это вызвано необходимостью осуществлять контрольно-надзорные мероприятия только в отношении наиболее опасных и распространенных загрязняющих веществ и ограниченностью технической возможности осуществлять такой контроль за всеми выделяемыми веществами. Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 июля 2015 г. № 1316-р⁹.

Следует отметить, что для владельцев объектов I категории предусмотрен специальный состав правонарушения – осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности без комплексного экологического разрешения (ст. 8.47 КоАП РФ): осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, без комплексного экологического разрешения, если получение такого разрешения является обязательным. Ключевым признаком данного состава правонарушения является установленная обязательность получения КЭР.

Переходными положениями Закона № 219-ФЗ предусмотрены следующие предельные сроки по обязательной подаче заявки на КЭР: для 300 объектов I категории, включенных в специальный перечень, утвержденный приказом Минприроды России от 18 апреля 2018 г. № 154¹⁰, с 1 января 2019 г. до 31 декабря 2022 г.¹¹, остальным – до 1 января 2025 г. При этом с 1 января 2019 г. и до получения КЭР допускается выдача или переоформление разрешений и документов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации или уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти¹². Такие разрешения и документы действуют до дня получения КЭР.

Изложенное ставит закономерный вопрос: кто может быть субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ?

Представляется, что субъектами данного правонарушения могут являться все юридические лица и индивидуальные предприниматели, на которых возложена обязанность получения индивидуального разрешения на выброс. Таковыми являются владельцы объектов I категории, которые осуществляют хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, до получения КЭР до 31 декабря 2024 г. в отношении «300» объектов I категории и до 1 января 2025 г. – в отношении остальных объектов I категории.

Еще один вид разрешения, деятельность в отсутствие которого также следует квалифицировать по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, – это разрешение на временно разрешенные выбросы. Данное разрешение для объектов I категории выдается до получения в установленные правовыми актами Российской Федерации сроки КЭР при невозможности соблюдения НДВ. Выбросы объектами II категории (за исключением объектов, получающих КЭР) и объектами III категории при невозможности соблюдения НДВ (за исключением радиоактивных веществ) также осуществляются на основании разрешения на временно разрешенные выбросы (ВРВ). Поэтому владельцы объектов I (до получения КЭР), II и III категорий при невозможности соблюдения НДВ, действующие без получения разрешения на временно разрешенные выбросы, также могут быть привлечены к ответственности по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ.

С учетом изложенного выше для правильного рассмотрения дел об административном правонарушении, связанном с выбросом вредных веществ в атмосферный воздух или вредным физическим воздействием на него без специального разрешения (ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ), необходимо устанавливать в числе прочего следующие обстоятельства:

• категорию объекта негативного воздействия и применяемый в зависимости от этого порядок нормирования выбросов и получения разрешительной документации на осуществление выбросов;
• все стационарные источники выбросов загрязняющих веществ;
• сопоставление перечня выявленных при проверке загрязняющих веществ с перечнем загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры правового регулирования в области охраны окружающей среды, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 июля 2015 г. № 1316-р (для объектов I категории до получения КЭР, для объектов I, II, III категорий при необходимости получения разрешения на ВРВ), или с перечнем радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), для объектов I категории до получения КЭР и объектов III категории при необходимости получения разрешения на ВРВ;
• факт отсутствия разрешения на выброс или прекращения его действия в период проведения проверки и др.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.21 КоАП РФ, выражается в нарушении условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух. Перечень условий разрешения на выброс в законе не установлен, что не способствует реализации принципа правовой определенности. Указанные условия частично содержатся в форме разрешения на выброс загрязняющих веществ, утвержденной приказом Росприроднадзора от 6 июля 2020 г. № 776 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по установлению нормативов допустимых выбросов, временно разрешенных выбросов и выдаче разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных)» (Приложение 7). Так, нарушение условий действия разрешения на выбросы состоит в превышении разрешенного выброса загрязняющего вещества в пределах установленных нормативов выбросов (г/с, т/г), а при невозможности соблюдения НДВ – в нарушении утвержденного плана мероприятий по снижению выбросов, загрязняющих атмосферный воздух, на период поэтапного достижения НДВ и сроков его реализации. Осуществление выбросов загрязняющего вещества, не предусмотренного разрешением на выбросы, необходимо квалифицировать по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ.

Часть 3 ст. 8.21 КоАП РФ¹³ непосредственно с нормированием воздействий не связана, но направлена на обеспечение соблюдения условий выданного разрешения на выброс. Статья 8.51 КоАП РФ является специальной по отношению к ч. 3 ст. 8.21 КоАП РФ, поскольку распространяется только на владельцев объектов I категории, стационарные источники негативного воздействия которых должны быть оснащены автоматическими средствами измерения и учета показателей выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ, а также техническими средствами фиксации и передачи данной информации в государственный реестр объектов негативного воздействия.

Нарушение правил водопользования (ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ)

Проблемы разрешения дел об административных правонарушениях, связанных с осуществлением сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, целесообразно рассмотреть путем сопоставления двух составов: за нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение (ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ), и за нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты (ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ).

Конструкции составов вышеуказанных административных правонарушений сформулированы достаточно широко и охватывают совокупность правил водопользования, предусмотренных главой 5 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ¹⁴ (ВК РФ), и правил охраны водных объектов, предусмотренных главой 6 ВК РФ.

При разграничении составов данных правонарушений в части нарушения требований о нормировании сбросов загрязняющих веществ и получения разрешений на сбросы следует определить связь нормирования сбросов с отношениями по охране и использованию водных объектов.

Нормирование сбросов загрязняющих веществ преследует цель охраны водных объектов от загрязнения. Также с помощью нормативов допустимых сбросов регулируется порядок использования водных объектов для целей сброса сточных вод. Отсюда нарушение требований по нормированию сбросов загрязняющих веществ может характеризовать объективную сторону как ч. 4 ст. 8.13, так и ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ. Для разграничения данных составов нормирование сбросов следует рассматривать и как элемент водоохранного регулирования, и как одно из условий водопользования.

Нормирование в области охраны окружающей среды традиционно является одним из основных элементов правового регулирования охраны окружающей среды [Широбоков, А. С., 2007, с. 30]. Поэтому при сбросе загрязняющих веществ в водный объект без утвержденных нормативов сброса нарушаются правила охраны водных объектов. Правовые основы установления нормативов допустимых сбросов закреплены в базовом природоохранном законе – Федеральном законе об охране окружающей среды. Согласно п. 1 ст. 19 данного Закона нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности государственного регулирования хозяйственной и (или) иной деятельности для предотвращения и (или) снижения ее негативного воздействия на окружающую среду, что составляет суть охраны окружающей среды. Требование о необходимости нормирования допустимого воздействия на водные объекты как меры по охране водных объектов содержится в главе 6 ВК РФ (ст. 56), что еще раз подтверждает изложенное.

В статьях 12–14, 21–23 ВК РФ определяются условия договорных и разрешительных правоустанавливающих документов на водные объекты. Следует согласиться с Д. О. Сиваковым в том, что при совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ, «виновные лица нарушают условия, параметры и ограничения водопользования (определенные законодателем и отраженные в правоустанавливающих документах)» [Ноздрачев, А. Ф., и др., 2021, с. 275]. Согласно постановлению Правительства от 19 января 2022 г. № 18 «О подготовке и принятии решения о предоставлении водного объекта в пользование»¹⁵ нарушение согласованных условий водопользования может выражаться в сбросе сточных вод в месте, отличном от указанного в решении, превышении объема сброса сточных вод, нарушении требований к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных вод.

Разрешение на сброс устанавливает перечень и количество загрязняющих веществ, разрешенных к сбросу по конкретному выпуску, фиксируя расход сточных и (или) дренажных вод (м³/час), допустимую концентрацию загрязняющего вещества на выпуске сточных вод в пределах НДС (мг/дм), разрешенный сброс загрязняющего вещества в пределах НДС (т/год)¹⁶. Нарушение указанных параметров разрешения на сброс также является объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ.

Таким образом, при превышении водопользователем утвержденных нормативов допустимых сбросов и нарушении тем самым условий разрешения речь идет о нарушении правил пользования водными объектами для целей сброса.

Для определения правильной квалификации смежных составов административных правонарушений (ч. 4 ст. 8.13 и ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ) необходимо установить следующие юридически значимые обстоятельства:

• категорию объекта негативного воздействия и применяемый в связи с этим порядок нормирования допустимого воздействия и получения разрешительной документации на сбросы;
• все имеющиеся выпуски сточных вод;
• соотношение перечня сбрасываемых загрязняющих веществ с перечнем загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры правового регулирования в области охраны окружающей среды, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 июля 2015 г. № 1316-р;
• факт отсутствия разрешения на сброс на период проверки или прекращения его действия.

При выявлении сбросов загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры правового регулирования, владельцами объектов I категории без утвержденных нормативов допустимых сбросов и разрешений на сброс до 1 января 2025 г.¹⁷, а также владельцами объектов II и III категории без утвержденных нормативов допустимых сбросов совершенное деяние следует квалифицировать по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ. Нарушение условий водопользования, выразившееся в превышении количества загрязняющих веществ, разрешенных к сбросу по конкретному выпуску, по таким параметрам, как расход сточных и (или) дренажных вод (м³/час), допустимая концентрация загрязняющего вещества на выпуске сточных и (или) дренажных вод (мг/дм), разрешенный сброс загрязняющего вещества (т/год), характеризует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ.

Несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления (ч. 1–6 ст. 8.2 КоАП РФ)

Дела об административных правонарушениях, связанные с несоблюдением требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления и рассматриваемые судьями, к нарушению нормативов образования отходов и лимитов на их размещение отношения не имеют. Предметом административных правонарушений, предусмотренных ч. 1–6 ст. 8.2 КоАП РФ, являются требования в области обращения с отходами (деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов). Административная ответственность за нарушение требований по нормированию в области обращения с отходами предусмотрена ч. 7 и 8 ст. 8.2 КоАП РФ.

При рассмотрении данных дел судам следует устанавливать относимость соответствующих веществ или предметов к отходам производства и потребления, уточняя свойства (признаки) отходов производства и потребления, не закрепленные в Федеральном законе от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»¹⁸.

Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в Определении от 6 апреля 2020 г. № 309-ЭС20-2811 по делу № А50-40908/2018¹⁹, для признания предметов (веществ) отходами они должны утратить свои потребительские свойства.

Спор был связан с отнесением к отходам труб, отсоединенных от действующих нефтепроводов. Сохранность потребительских свойств спорных труб, подтвержденная заключением эксперта – специалиста в области промышленной безопасности о возможности их использования по назначению, не позволила признать их отходами в результате отсечения от трубопровода.

В похожем споре Арбитражный суд Уральского округа от 23 декабря 2019 г. по делу № А07-24104/2018²⁰ также исследовал потребительскую ценность и износ спорных водопроводных труб при отнесении их к отходам. Учитывая, что остаточная стоимость составляет 0 руб., износ равен 100%, трубы не обладают признаками продукции, суд пришел к выводу о правомерном привлечении к ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ (в прежней редакции) за неисполнение требований в области обращения с отходами: отсутствует паспорт отходов, не утвержден проект НООЛР, отсутствует отчетность по данным отходам.

При рассмотрении подобных дел также следует учитывать разъяснения Минприроды России, данные в письмах от 23 октября 2017 г. № 12-47/27366 и от 5 мая 2016 г. № 04-12-27/9376, о документации предприятия, обосновывающей придание статуса продукта отходам. Для этого необходимо учесть следующее:

1) наличие в уставной документации видов экономической деятельности по производству соответствующей продукции и реализации соответствующего вида товара;

2) наличие документов технического регулирования, позволяющих подтвердить соответствие образующихся в результате деятельности веществ и материалов продукции;

3) наличие документов, подтверждающих соответствие образованных в результате осуществления хозяйственной и иной деятельности веществ и материалов требованиям документов технического регулирования к виду продукции²¹;

4) отражение в документах первичного учета предприятия операций с указанными веществами и материалами в качестве операций с продукцией.

Данный подход применен в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 марта 2020 г. по делу № А32-18859/2019²². Спор связан с отнесением к отходам осадков (ила) биологических очистных сооружений хозяйственно-бытовой и смешанной канализации и необходимостью выполнения требований по обращению с отходами. Для разрешения данного спора судами установлены следующие обстоятельства: 1) иловые площадки относятся к инженерным сооружениям для обработки и обезвоживания осадка сточных вод; 2) после обезвоживания осадки обладают потребительскими свойствами и выступают сырьем для производства органических удобрений; 3) имеется свидетельство о государственной регистрации пестицида или агрохимиката на органическое удобрение на основе осадков сточных вод, разрешающее оборот на территории Российской Федерации; 4) осадки сточных вод выступают сырьем для производства органических удобрений; 5) органическое удобрение, изготавливаемое из осадков, соответствует ГОСТ Р 17.4.3.07–2001 «Охрана природы (ССОП). Почвы. Требования к свойствам осадков сточных вод при использовании их в качестве удобрений», СанПиН 2.1.7.573–96 «Гигиенические требования к использованию сточных вод и их осадков для орошения и удобрения».

С учетом изложенного суд пришел к выводу, что получение илового осадка является стадией производственного процесса предприятия, а конечным результатом этого процесса является производство удобрений и их реализация. Соответственно, иловый осадок не является отходом, который образован в процессе производства, а иловые площадки не могут классифицироваться как объекты размещения отходов.

Таким образом, при оформлении документов с учетом перечисленных требований предприятие может использовать отход, обладающий потребительской ценностью, в качестве продукции без соблюдения требований в области обращения с отходами.

Если же документацией предприятия предусмотрено образование отхода, его использование в производстве не освобождает от необходимости оформления документов, связанных с обращением с отходом. Данную позицию Верховный Суд Российской Федерации отразил в Определении от 16 марта 2020 г. № 304-ЭС20-1455 по делу № А27-110/2019, указав, что законодательством не запрещено использовать образовавшийся отход, однако такое использование не прекращает его статус, поскольку этот статус получен отходом в момент его образования в процессе производства, а не после фактического размещения.

Таким образом, сложности с правильным рассмотрением указанной выше категории дел во многом вызваны непоследовательностью и фрагментарностью правового регулирования экологического нормирования в различных по юридической силе правовых актах, отсутствием действенного обеспечения соблюдения нормативов и разрешительной системы негативного воздействия (после реформирования системы экологического нормирования прежние составы административных правонарушений не изменились, за исключением дополнения составами, предусмотренными ст. 8.47, 8.51 КоАП РФ). Указание на нарушение количественных и/или качественных характеристик выбросов и сбросов загрязняющих веществ в составах административных правонарушений, предусмотренных ст. 8.14 и ст. 8.21 КоАП РФ, будет способствовать определенности судебной практики по данной категории дел, что ранее также отмечалось в специальной литературе [Юрченко, Ю., 2020; Боголюбов, С. А., Панов, А. Б., 2014].

Обсуждение и заключение

По результатам исследованной судебной практики выявлено, что имеющиеся составы административных правонарушений, связанные с негативным воздействием на окружающую среду, не в полной мере охватывают нарушения в области экологического нормирования.

В связи с этим рекомендуются следующие направления развития административно-деликтного законодательства по охране атмосферного воздуха от выбросов стационарных источников (ст. 8.21 КоАП РФ), охране водных объектов от сбросов загрязняющих веществ (ст. 8.13, 8.14 КоАП РФ) и законодательства в области обращения с отходами производства и потребления (по применению ст. 8.2 КоАП РФ).

1. Развитие административно-деликтного законодательства по охране атмосферного воздуха от выбросов стационарных источников (ст. 8.21 КоАП РФ). Конструкция ч. 1 и 2 ст. 8.21, где единственной характеристикой объективной стороны является осуществление выбросов без специального разрешения или с нарушением условий такого разрешения, формально не предусматривает следующие неправомерные действия/бездействие, связанные с нормированием выбросов загрязняющих веществ: нарушение требований по инвентаризации выбросов, корректировке инвентаризации, расчету нормативов допустимых выбросов, разработке и утверждению плана снижения выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух на период поэтапного достижения НДВ, нарушение сроков поэтапного достижения НДВ при установлении временно разрешенных выбросов. Указание на нарушение количественных и/или качественных характеристик выбросов загрязняющих веществ (в виде превышения показателей утвержденных нормативов), а также объединение «неучтенных» правонарушений в сфере нормирования общим составом – нарушение требований нормативных правовых актов, регламентирующих нормирование выбросов, – в составах административных правонарушений, предусмотренных ст. 8.21 КоАП РФ, будет способствовать повышению правовой определенности в указанных правоотношениях, а также единообразию правоприменительной практики по данной категории дел.

В статье 30 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» перечислены обязанности в области охраны атмосферного воздуха, в том числе связанные с нормированием выбросов. Диспозициями ч. 1, 2, 3 ст. 8.21 КоАП РФ не охвачено невыполнение многих из перечисленных обязанностей. Указанные обязанности хозяйствующих субъектов могут служить ориентиром для формулирования конструкции составов, предусмотренных данной статьей КоАП РФ.

Для того чтобы нормы КоАП РФ были более универсальными (не требовали внесения изменений при корректировке соответствующих правил экологического нормирования), учитывали особенности нормирования выбросов для различных объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, с учетом степени общественной вредности деяний, предлагаем новую редакцию ст. 8.21 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за нарушение правил охраны атмосферного воздуха:

«Статья 8.21. Нарушение правил охраны атмосферного воздуха

1. Выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения или без утвержденного расчета нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ – …
2. Нарушение условий специального разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него либо превышение нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ, превышение временно разрешенных выбросов – …
3. Нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению, либо использование неисправных указанных сооружений, оборудования или аппаратуры, за исключением случаев, предусмотренных статьей 8.51 настоящего Кодекса – …
4. Нарушение требований нормативных правовых актов, регламентирующих расчет нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух либо установление временно разрешенных выбросов – …».

Таким образом, ч. 1, 2, 3, 4 ст. 8.21 охватывают деяния, связанные с нормированием выбросов объектами I категории, которые осуществляют хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, до получения КЭР до 31 декабря 2024 г. в отношении «300» объектов I категории и до 1 января 2025 г. в отношении остальных объектов I категории и объектами II и III категории, на которые также возложена обязанность по расчету НДВ.

Также привлечению к ответственности по ст. 8.21 КоАП РФ в предложенной редакции подлежат владельцы объектов I категории (до получения КЭР), II и III категории, планирующие эксплуатацию на основе временно разрешенных выбросов, но не оформившие разрешение на временно разрешенные выбросы.

Для привлечения к административной ответственности за нарушение эколого-правовых требований о нормировании воздействий в части выбросов для объектов I и II категорий, в частности за ненадлежащее выполнение программы повышения экологической эффективности для объектов I категории, непредставление актуальных сведений в декларацию о воздействии на окружающую среду владельцами объектов II категории, ст. 8.47 КоАП РФ необходимо изложить в следующей редакции²³:

«Статья 8.47. Осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности без комплексного экологического разрешения, без представления декларации о воздействии на окружающую среду

1. Осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, без комплексного экологического разрешения, если получение такого разрешения является обязательным, либо с нарушением условий комплексного экологического разрешения – …
2. Осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, без представления декларации о воздействии на окружающую среду, если представление такой декларации является обязательным, либо с превышением массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, массы или объема образования и (или) размещения отходов, указанных в декларации, – …
3. Осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, с нарушением требований нормативных правовых актов, регламентирующих выдачу комплексного экологического разрешения, если получение такого разрешения является обязательным, или регламентирующих представление декларации о воздействии на окружающую среду, если представление такой декларации является обязательным, – …».

Часть 3 ст. 8.47 КоАП РФ в новой редакции охватит значительный перечень нарушений, связанных с утверждением нормативов допустимого воздействия и получением сопутствующей комплексному экологическому разрешению и декларации о воздействии на окружающую среду документации.

2. Развитие административно-деликтных правовых актов по охране водных объектов от сбросов загрязняющих веществ (ст. 8.13, 8.14 КоАП РФ). Широкие по содержанию формулировки диспозиций составов административных правонарушений, предусмотренных ч. 4 ст. 8.13²⁴, ч. 1 ст. 8.14²⁵ КоАП РФ, не позволяют с достаточной степенью определенности отнести нарушения в сфере нормирования сбросов загрязняющих веществ к указанным составам.

Анализ правоприменительной практики, связанной со сбросами загрязняющих веществ в водные объекты, позволяет отметить отсутствие указания на количественные и/или качественные характеристики сбросов загрязняющих веществ в соответствующих составах административных правонарушений. Формой разрешения на сбросы загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты, утвержденной приказом Росприроднадзора от 17 августа 2020 г. № 1022 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на сбросы загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты», устанавливаются перечень и количество загрязняющих веществ, разрешенных к сбросу по конкретному выпуску, фиксируются расход сточных и (или) дренажных вод (м³/час), допустимая концентрация загрязняющего вещества на выпуске сточных вод в пределах НДС/лимита (мг/дм), разрешенный сброс загрязняющего вещества в пределах НДС/лимита (т/год). Указанные характеристики сбросов можно использовать в качестве признаков объективной стороны при формулировке диспозиции соответствующих административно-правовых норм.

Ключевым, на наш взгляд, является разграничение составов, предусматривающих ответственность за сброс загрязняющих веществ в водный объект без утвержденных нормативов сброса и получения разрешения на сброс, что нарушает правила охраны водных объектов, либо за нарушение согласованных условий водопользования в виде превышения объема сброса сточных вод, нарушения требований к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных вод, чем нарушаются правила водопользования. Степень общественной вредности данных составов различна²⁶, очевидно, различным должен быть и размер ответственности в санкции той или иной статьи. Учитывая масштаб и вредность воздействия сточных вод, в целях повышения определенности правоприменительной практики считаем необходимым по аналогии со ст. 8.21 «Нарушение правил охраны атмосферного воздуха» выделить данные составы в качестве самостоятельных частей или диспозиции ч. 4 ст. 8.13 и ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ дополнить соответствующими характеристиками объективной стороны.

Выделяя в качестве самостоятельного состава ст. 8.13 КоАП РФ, ее следует дополнить ч. 6, устанавливающей ответственность за сбросы загрязняющих веществ в отсутствие соответствующей документации:

«6. Сброс загрязняющих веществ в водные объекты без разрешения на сбросы загрязняющих веществ либо без расчета нормативов допустимых сбросов, – …».

Статью 8.14 КоАП РФ, устанавливающую ответственность за нарушение правил водопользования, следует дополнить ч. 3, в соответствии с которой виновные лица будут привлекаться к ответственности за нарушение условий, параметров и ограничений водопользования (например, за превышение объема сточных вод, нарушение допустимой концентрации загрязняющего вещества в сточных водах и массы загрязняющего вещества в сточных водах), и ч. 4, касающейся нарушения иных требований, связанных с процедурой нормирования сбросов (например, за нарушение требований по разработке и утверждению плана снижения сбросов загрязняющих веществ на период поэтапного достижения нормативов допустимых сбросов, нарушение сроков поэтапного достижения нормативов допустимых сбросов при установлении временно разрешенных сбросов):

«3. Превышение нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, временно разрешенных сбросов и/или нарушение иных условий разрешения на сбросы загрязняющих веществ – …

4. Нарушение требований нормативных правовых актов, регламентирующих расчет нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ либо установление временно разрешенных сбросов – …».
5. Развитие правовых актов в области обращения с отходами производства и потребления в целях повышения правовой определенности при применении ст. 8.2 КоАП РФ. При анализе судебной практики по административным делам, связанным с нарушением требований в области обращения с отходами производства и потребления, выявлена проблема отнесения отдельных предметов или веществ к отходам производства и потребления (ст. 8.2 КоАП РФ).

Напрямую к совершенствованию административно-деликтных правовых актов возможное изменение действующих правовых актов об отходах производства и потребления отношения не имеет, однако оно направлено на формирование единообразия в применении норм ст. 8.2 «Несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления» КоАП РФ судами и контрольно-надзорными органами.

Поскольку в судебной практике нередко дается оценка таким не упоминающимся в ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» критериям отходов, как наличие/утрата потребительских свойств, степень износа предметов, наличие/отсутствие документации предприятия, обосновывающей придание статуса продукта отходам, целесообразно указанные признаки или некоторые из них (с учетом правовых позиций высших судов по применению данных признаков) включить в правовое определение отходов производства и потребления.

Данные признаки отходов / не отходов позволят судам определять наличие/отсутствие в действиях/бездействии привлекаемого к ответственности лица составов административных правонарушений, предусмотренных ч. 1–12 ст. 8.2 КоАП РФ:

1) при оформлении документации предприятия, обосновывающей придание статуса продукта отходам, предприятие может использовать отход, обладающий потребительской ценностью, в качестве продукции без соблюдения требований в области обращения с отходами;

2) если же документацией предприятия предусмотрено образование отхода, его использование в производстве не освобождает от необходимости оформления документов, связанных с обращением с отходом (в частности, проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, паспорта отходов, отчетности по данным отходам);

3) сохранность потребительских свойств материалов и возможность их использования по назначению не позволяют признать их отходами;

4) низкая остаточная стоимость, высокая степень износа материалов являются признаками отходов.

About the authors

Aleksey S. Shirobokov

Russian State University of Justice

Author for correspondence.
Email: kafzem@rsuj.ru

Cand. Sci. (Law), Associate Professor of the Land and Environmental Law Department, Russian State University of Justice ; Research Associate of Shanghai University of Political Science and Law 

Russian Federation, Moscow

Liu Hongyan

Institute of Law, Chinese Academy of Social Sciences

Email: biejialiu@163.com

Dr. Sci. (Law), Professor, Director of Ecological Law Research Department

Korea, Democratic People's Republic of, Beijing

References

Supplementary files