Peculiarities of Legal Regulation of Renewable Energy Sources

Full Text

Мы находимся в эпицентре трех планетарных кризисов – кризиса климата, природы, а также загрязнения и отходов. Эти три кризиса, вызванные неустойчивым потреблением и производством, разрушают естественные системы, позволяющие экономике процветать¹.

Исполнительный директор ЮНЕП Ингер Андерсен

Введение

Российская Федерация – страна, осуществляющая значительное количество выбросов в атмосферный воздух различного происхождения, как промышленных (даже с учетом технологий по улавливанию), так и в результате естественных процессов окружающей среды (например, в тундре или при высвобождении метана при таянии вечной мерзлоты.

Для территории России характерны значительная протяженность и большая площадь, поэтому значительны и количество выбросов, и углеродный след. Между тем отметим, что при подсчете в мировом масштабе не учитываются процентное соотношение площади страны и объем производимых ею выбросов. Площадь Российской Федерации очевидно подлежит учету в аспекте поглощающей способности произведенных выбросов, однако поглощающая способность конкретной страны не учитывается. Действительно, ведутся дискуссии, суть которых состоит в том, необходимо ли учитывать выбросы в результате естественных процессов при подсчете углеродного следа страны, или брать за основу надо промышленные выбросы. В данном аспекте примечательна мысль о цикличности развития Земли и о том, что повышение температуры – естественный процесс «спиралевидного» развития нашей планеты (между тем явно прослеживается тот факт, что развитие промышленности достигло такого уровня, что не заметить его негативное влияние просто невозможно, даже разделяя точку зрения о естественности повышения температуры и климатических изменений через определенные промежутки времени).

Негативные процессы продолжают оказывать отрицательное влияние на состояние самой окружающей среды и климатические изменения в целом. «Россия в полной мере осознает остроту вызовов… все угрозы и риски… в нашей стране среднегодовая температура повышается быстрее глобальной более чем в 2,5 раза: за последние 10 лет она увеличилась почти на полградуса»².

В настоящем исследовании вопросы изменения климата автор традиционно связывает с выбросами в атмосферный воздух, от которых, в свою очередь, зависит углеродный след. В Российской Федерации основной углеродный след создается тепловой энергетикой и составляет 716 млн т из 2 млрд т в общей массе в год³. Именно из-за энергетического сектора происходит загрязнение атмосферного воздуха в России.

В связи с указанным очевидна острота проблемы, постановку которой, как и попытку выявить пути ее решения, осуществил автор. Актуальность и значимость вопроса неоспоримы, для его решения необходимо подключить различные отрасли как науки, политической деятельности, так и права.

Базой для развития исследуемой темы послужила научная литература [Игнатьева, И. А., 2022; Символоков, О. А., 2020; Краснова, И. О., 2019; Матвеева, Е. В., Новикова, Е. В., Пономарев, М. В., 2022; Кичигин, Н. В., Хлуденева, Н. И., 2022; Выпханова, Г. В., Жаворонкова, Н. Г., 2021; и др.]. Несмотря на значительное число публикаций, указанная проблема не только не разрешена, ее решение находится в зачаточной стадии. Кроме того, даже существуют точки зрения, что данный вопрос существенным не является, в том числе поскольку возобновляемые источники энергии зарекомендовали себя как неэффективное средство. Данная точка зрения основывается на невозможности конкуренции без финансового вливания и «без политической воли руководителей государств» [Грищенко, А. И., 2022, с. 13] (что в какой-то мере представляет трудность для исследования темы, поскольку указанный вопрос остается нерешенным).

По нашему мнению, именно возобновляемые источники энергии будут способствовать снижению скорости изменения климата, а значит, и решению обусловленных этим других вопросов: необходимости поиска иных пищевых приоритетов и разработки возможностей замены традиционного питания людей, изменения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и не только, повышения уровня воды мирового океана, его опреснения, повышения его температуры (из-за чего происходит изменение направлений течений), что, в свою очередь, влечет существенное снижение видового разнообразия, изменение цепочек питания, озоновые дыры.

Теоретические основы. Методы

В настоящем исследовании использованы такие методы, как исторический – для рассмотрения в развитии правового регулирования с момента закрепления возобновляемых источников энергии в Российской Федерации до настоящего момента; прогностический метод использован для раскрытия способов достижения наиболее эффективного использования возобновляемых источников энергии путем их законодательного регулирования. Этапами выполнения исследования были: постановка задачи, исторический экскурс развития законодательного закрепления возобновляемых источников энергии в Российской Федерации, итоги, к которым пришли в правовом регулировании рассматриваемой сферы в настоящее время, их плюсы и минусы, возможные пути дальнейшего развития.

По расчетам специалистов, антропогенный фактор лежит в основе потепления при сравнении с доиндустриальным уровнем на 1,0 °С, которое с высокой степенью вероятности примет значение при сохранении нынешнего положения «1,5 °С в период между 2030 и 2052 годами»⁴.

Подписанное Парижское соглашение⁵ нацелено на то, чтобы повышение годовой температуры не превышало 2 градуса по Цельсию в мире по сравнению с доиндустриальным периодом, в связи с чем на Российскую Федерацию возложено обязательство снизить выбросы парниковых газов.

Внедрение возобновляемых источников энергии является одним из вариантов щадящего отношения к атмосферному воздуху (поскольку такие выбросы будут происходить лишь при производстве составных частей для возобновляемых источников энергии, но не при выработке электроэнергии), позволит снизить потребление (и добычу) невозобновляемых полезных ископаемых при использовании рассматриваемых относительно устойчивых источников энергии. В результате выбора такого общего курса Россией мы видим принятие значительного количества нормативных правовых актов. В нашей стране признано, что остро стоит проблема глобального потепления, «даже более остро, чем терроризм, миграция и другие, в связи с чем данная задача является одной из основных, а без возобновляемых источников энергии эта задача неразрешима»⁶.

Таким образом, нивелирование негативного воздействия на окружающую среду – это в том числе задача возобновляемых источников энергии [Семенович, К. С., 2020, с. 47]. Второй задачей является сохранение природных ресурсов за счет перехода энергетического сектора на возобновляемые источники энергии, и это помимо иных, социально значимых задач⁷.

С учетом все меньшего количества полезных ископаемых и все возрастающей потребности в электроэнергии при неуклонном росте ее потребления⁸ очевиден вывод о необходимости замещения традиционных исчерпаемых источников энергии возобновляемыми источниками энергии. «На горизонте 25 лет доля углеводородов в мировом энергетическом балансе может сократиться с нынешних 80‒85 процентов до 60‒65 процентов… роль природного газа, как наиболее экологически чистого “переходного” вида топлива, вырастет…»⁹

Необходимость и значимость возобновляемых источников энергии отражена и в международных соглашениях, касающихся климатических изменений [Bykovsky, V., 2017]. Самыми яркими примерами являются Парижское соглашение ООН (а до него – Киотский протокол к Рамочной конвенции об изменении климата¹⁰) и исследования его влияния на динамику правового регулирования в других странах [Buchner, B., Dall’Olio, S., 2005; Kozlova, M., Collan, M., Overland, I., 2020]. Все это послужило разработке и обоснованию одной из главных концепций XXI в. – концепции устойчивого развития, ставшей идеологией развития мира на ближайшие годы.

В силу ст. 6 Парижского соглашения обязательство устойчивого развития стало приоритетным для последующей политики стран, его подписавших, при добровольности участия и отсутствии ограничений на выбросы парниковых газов, когда участники сами устанавливают свои индивидуальные цели.

Указанное Соглашение закрепило необходимость «мер по адаптации» (ст. 2), определяемых как принимаемые страной меры по снижению уязвимости к изменению климата и способности адаптироваться к негативным последствиям. Рассматривать принятие адаптационных мер без снижения углеродного следа невозможно. С учетом большого количества элементов, влияющих на углеродный след страны, рассмотрим лишь один – выбросы парниковых газов и возможность снижения таких выбросов.

Адаптационные меры предусматривают в том числе переход энергетического сектора на иные источники энергии, оказывающие менее губительное воздействие на окружающую среду. На сегодняшний день альтернативная энергетика – это самостоятельная отрасль энергетики, которая охватывает все наиболее перспективные способы добычи энергии из неисчерпаемых и восполняемых источников, использование которых наносит вред окружающей среде много меньший, чем при использовании традиционных источников.

Европейские страны давно осознали необходимость развития возобновляемых источников энергии, для экономически развитых сран их внедрение на данный момент является не вопросом будущего, а лишь вопросом наращивания объемов уже внедренного. Развивающиеся страны в меньшей степени следуют тенденции, но и в них наметились положительные изменения в этой области. Внедрение возобновляемых источников энергии чаще происходит в таких странах, как Китай, Голландия, США, Австралия, Испания, Германия, Япония, Дания [Краснова, И. О., 2019]. Планы большинства стран заставляют задуматься. Так, Германия планирует к 2035 г. перевести 55–60% всей энергетической отрасли на использование рассматриваемых источников энергии, а к 2050 г. – увеличить этот показатель до 80%. Португалия планирует к 2030 г. перейти на использование «зеленой» энергии на 80%, к 2050 г. – на 100%. Испания и Дания также рассчитывают перейти на 100-процентное использование зеленой энергии к 2050 г. В США о 100-процентном переходе на использование альтернативной энергии объявили 153 крупных города и 9 штатов [Крысанова, Н. В., 2021].

Положительный международный опыт также подталкивает к развитию «зеленой экономики». Многие страны, имеющие экономические сношения с Российской Федерацией, переходят на «зеленые рельсы», политические реалии заставляют учитывать проблемы импорта и экспорта, среди которых – возможность повышенных выплат за экспорт товаров, произведенных с использованием технологий, не соответствующих определенным европейским стандартам. По итогам 2020 г. по внедрению возобновляемых источников энергии Российская Федерация занимала 59-е место в мире¹¹.

Субъектом, вынужденным внедрять возобновляемые источники энергии, является государство, действующее через разработку и принятие нормативных правовых актов. Стратегию недопущения изменения климата находим в Климатической доктрине Российской Федерации¹², утвержденной в 2009 г. распоряжением Президента Российской Федерации, закрепившей вектор развития политики нашего государства в области климата. Меры по реализации этой Доктрины предусмотрены Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года¹³. Во исполнение распоряжения Президента Российской Федерации принят комплексный план реализации Доктрины до 2020 года¹⁴. Указанным нормативным правовым актом установлена необходимость обеспечения выполнения утвержденного плана с учетом ассигнований, а региональные органы обязаны сформировать региональные программы, исходя из принятых на федеральном уровне.

Указанные национальные правовые акты действовали до обновления Климатической доктрины России в 2021 г. Обновление стало возможным после одобрения ее изменений межведомственной комиссией Совета безопасности Российской Федерации по экологической безопасности.

Результаты исследования

Климатическая доктрина содержит цели, принципы, направления политики Российской Федерации по вопросам, связанным с изменением климата и его последствиями. Между тем, как указывалось И. О. Красновой [2021], стратегии носят декларативный характер, меры по их реализации содержатся в многочисленных подзаконных актах, приведенных ниже.

С принятием Федерального закона «Об электроэнергетике»¹⁵ в энергетическом секторе Российской Федерации происходит образование нового кластера – кластера возобновляемых источников энергии. В развитие данного Закона принимается значительное количество (более 20) подзаконных актов для последующей реализации политики, правового закрепления реальных мер по внедрению и самому существованию возобновляемых источников энергии, начиная от определения их понятия и заканчивая возможностями развития в будущем. Назовем некоторые из них.

Постановление Правительства от 3 июня 2008 г. № 426 «О квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии»¹⁶ устанавливало требования к объектам для прохождения процедуры квалификации и их сертификации. Данное постановление представляет интерес в свете дальнейшего развития возобновляемых источников энергии, поскольку регулирует отдельные вопросы стимулирования использования таких генерирующих объектов. Впоследствии в дополнение к нему приняты Правила оптового рынка электрической энергии и мощности¹⁷ и уточнены требования к квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии, в частности, до 24 месяцев увеличен период, в течение которого должна начаться поставка мощности по договору.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 января 2009 г. № 1-р «Об основных направлениях государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2035 года»¹⁸ заложены основные направления политики государства в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основании использования возобновляемых источников энергии до 2024 г., а после внесения изменений – до 2035 г. Следующее принятое постановление Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 850 говорит само за себя и явно направлено на ускорение развития возобновляемых источников энергии: утверждает критерии для предоставления субсидий в порядке компенсации стоимости технологического присоединения генерирующих объектов из федерального бюджета при условии генерирующей мощности не более 25 МВт¹⁹.

Ряд подзаконных российских правовых актов устанавливают механизмы стимулирования в форме закрепления правил определения цены на мощность генерирующих объектов на основе возобновляемых источников энергии, например постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 2013 г. № 449. Закрепленный в таких нормативных правовых актах подход основывается на установленной мощности генерирующих объектов возобновляемых источников энергии, что является уникальным в рамках правового регулирования и разительно отличается от мирового опыта.

Подход в других странах состоит в том, что развитие в рассматриваемой области происходит на основе объема выработки электроэнергии (МВтч) [Koch, N., Tynkkynen, V.-P., 2021].

В Российской Федерации возможность поддержки осуществляется путем реализации договора о предоставлении мощности²⁰, выступающего инструментом инвестиции в проекты по развитию возобновляемых источников энергии за счет регулируемых цен на мощность. Указанный тип договора стал элементом рынка мощности, поскольку позволяет контролировать затраты на выработку возобновляемых источников энергии.

Подзаконными российскими правовыми актами регулируются также вопросы подключения к электросетям, локаций и их целевых показателей, предельные величины капитальных затрат на возведение объектов определенной установленной мощности – микрогенерации, ставшей правовой основой для договора о предоставлении мощности – 2 [Vasileva, E., Viljainen, S., Sulamaa, P., Kuleshov, D., 2015], и т. д. Все указанные акты являются правовой основой и на первом этапе – этапе создания кластера возобновляемых источников энергии энергетической отрасли, и на втором этапе – его дальнейшего развития.

Принятые подзаконные национальные правовые акты – первый этап введения возобновляемых источников энергии, когда посредством законодательного регулирования были созданы предпосылки для создания отрасли или технического кластера – возобновляемых источников энергии. Этот процесс сопровождался многочисленными трудностями, например проблемой финансирования, которое предполагалось возложить на федеральный бюджет. Бюджет не выдержал бы такой нагрузки, и окончательно часть финансирования была возложена на конечного промышленного потребителя (постепенный перенос бремени составлял от 0,3% до 3% к 2030 г.).

Следующим этапом стал этап построения и локализации нескольких отраслей промышленности по производству основного вида оборудования для возобновляемых источников энергии. Вслед за этим предусмотрены дальнейшее развитие возобновляемых источников энергии и подключение к основным электросетям и вопросы электросетевого хозяйства, а также проработка законодательства в данной области.

Начало работы указанного кластера является значительным шагом как с точки зрения экономического развития, так и в области охраны окружающей среды, поскольку возобновляемые источники энергии относятся к так называемой «зеленой» экономике и способствуют уменьшению количества потребляемых полезных ископаемых и топлива для производства электроэнергии. Их внедрение влияет также на снижение количества выбросов в атмосферный воздух²¹, что позволяет прогнозировать и снижение углеродного следа конкретной страны. Тем самым внедрение возобновляемых источников энергии выступает одной из мер, принимаемых для обеспечения соблюдения требований международных договоров в области изменений климата и смягчения последствий таких изменений, в частности Парижского соглашения.

Согласно Доктрине энергетической безопасности Российской Федерации Россия «входит в число мировых лидеров по запасам углеводородного сырья» (п. 6)²². Однако запасы полезных ископаемых исчерпаемы, и в какой-то момент придется отказаться от постоянного их использования. Кроме того, надо учитывать общую ориентацию мира на отказ от природных ресурсов и переход при производстве товаров на «зеленые рельсы».

Между тем, по мнению руководства страны, существует альтернатива развитию возобновляемых источников энергии в рамках борьбы с изменениями климата, и это атомная энергетика. Так, в феврале 2022 г. был предложен федеральный проект «Новая атомная энергетика, в том числе малые атомные реакторы для удаленных территорий», который «получит дополнительные 56 млрд рублей из Фонда национального благосостояния»²³. Итоги соответствующих реформ предстоит оценить через некоторое время. Как заметил заместитель Председателя Правительства Российской Федерации А. Новак, 85,6% электроэнергии произведено на безуглеродных или низкоуглеродных источниках [Новак, А., 2020, с. 8].

Обсуждение и заключение

Безусловно, «наша страна уникальна по своей специфике на мировом энерголандшафте» [Азиева, Р. Х., 2020, с. 21], но сколь бы значительны запасы ни были, они исчерпаемы.

На данный момент реализация внедрения в энергетический сектор возобновляемых источников энергии признана одним из вариантов реализации задач политики России в области климата, закрепленных в Климатической доктрине Российской Федерации. Возможность принятия таких мер в рамках энергетического сектора – достаточно трудоемкий и тяжело продвигающийся процесс для страны, которая «сидит на нефтяной игле», что обусловлено наличием значительного количества полезных ископаемых при значительной протяженности территории, политическими аспектами, экономическими реалиями и сложившимися особенностями всех видов производств в Российской Федерации.

В России на данный момент объем возобновляемых источников энергии в совокупности в общей энергетике равен 1%, к 2035 г. будет составлять 5% [Алексеенко, С., 2019]. Согласно докладу БРИКС²⁴ Россия обеспечивает 16 % мировой торговли энергоресурсами, экспортируя около половины произведенной первичной энергии, и удержит позиции одного из крупнейших поставщиков энергоресурсов на мировые рынки.

Проведенное исследование позволило сформулировать ряд выводов.

1. Имеется необходимость дальнейшего правового регулирования возобновляемых источников энергии.
2. В настоящее время правовое регулирование в области возобновляемых источников энергии осуществляется главным образом на основании подзаконных нормативных правовых актов, в том числе актов регионального уровня [Игнатьева, И. А., 2022].
3. Как на федеральном уровне, так и на региональном особую группу актов, «...содержащих положения о возобновляемой энергетике, составляют документы стратегического планирования в сфере энергетики» [Игнатьева, И. А., 2022, с. 34].
4. До сих пор остается открытым вопрос о необходимости повсеместной поддержки использования возобновляемых источников энергии. Очевидно полезное внедрение возобновляемых источников энергии трудновыполнимо вследствие огромных финансовых затрат.
5. Членство России в различных международных организациях, занимающихся вопросами возобновляемых источников энергии (например, с 2015 г. – Международном агентстве по возобновляемым источникам энергии (IRENA), свидетельствует о стремлении Российской Федерации к изменениям в рассматриваемой области.
6. Отказ от загрязняющих технологий приведет к расширению взаимодействия России в экономическом плане с другими государствами.

About the authors

Nadezhda A. Alekseeva

Author for correspondence.
Email: knadege@yandex.ru

Cand. Sci. (Law), Deputy Head of the Land and Environmental Law Department for Educational and Methodological Work, Associate Professor of the Department

References

Supplementary files