Institute of TPSG in the Practices of Self-Organization of Local and Sublocal Communities (Case Study of Berdsk, Novosibirsk Region)

Full Text

Введение

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) упоминается во всех трех законах о местном самоуправлении, действующих в Российской Федерации в постсоветский период, что свидетельствует о значимости этой формы осуществления местного самоуправления. Однако, только начиная с 2018 г., территориальное общественное самоуправление стало предметом пристального внимания со стороны государства: развитие этого института стало одним из индикаторов эффективности работы местных органов власти, появились программы по его финансированию.

В результате произошло увеличение количества ТОСов в Российской Федерации. Если в целом по РФ число ТОСов в период с 2018 по 2021 гг. выросло с 32000 до 35000 [Зазулина, 2022], то, например, в Новосибирской области в период с 2018 по 2024 гг. их число увеличилось с 230 до почти 1300 [Зазулина, 2024b]. Таким образом, ТОС является одним из тех институтов, на которые государство делает ставку, и значимость которых в жизни локальных сообществ повышается.

Как правило, ТОС формируется внутри локального сообщества отдельного населенного пункта в виде выделения сообществ более мелкого сублокального или субмуниципального уровня. Эти сублокальные сообщества самоорганизуются в ТОС для решения проблем, связанных с благоустройством территории проживания.

Актуальность исследования процессов, связанных с развитием ТОС, обусловлена их ролью в качестве инструмента решения проблем местных сообществ, которую им отводит государство, а также тем влиянием, которое они оказывают на жизнь местных сообществ.

Данная работа посвящена изучению опыта г. Бердска Новосибирской области в сфере развития территориального общественного самоуправления. Цель работы – на примере кейса г. Бердска описать как глобальные тренды в развитии этого института, государственные и региональные, проявляются на уровне конкретного муниципального образования и отдельного населенного пункта.

Существует достаточное количество работ, посвященных изучению опыта территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях многих регионов РФ [Березутский, Митрофанов, 2023; Крюкова, Сологуб, 2021; Новокрещенов, 2020]. Однако эти работы имеют преимущественно описательный характер. В результате в этом исследовательском поле ощущается нехватка теоретических построений в предпосылках и выводах исследования.

Теоретическая рамка исследования

Теоретическая интерпретация наблюдаемых процессов опирается прежде всего на положения неоинституционализма, который интерпретирует институты как правила игры, определяющие действия основных игроков – агентов взаимодействий [Олсон, 1995; Норт, 1997].

В случае с ТОС, существование этого института поддерживается прежде всего государством, которое закрепляет его в правовом поле (на одну из форм осуществления местного самоуправления в законах о местном самоуправлении) и с определенного момента обеспечивает финансовой поддержкой в виде возможности получения ТОСами грантов для осуществления своей деятельности.

Такое обновление правил игры меняет поведение основных участников процесса – местных органов власти и местных сообществ. Местные администрации вынуждены более интенсивно взаимодействовать с населением, подталкивая его к созданию ТОСов. Население получает возможность решения проблем местного значения через получение доступа к таким ресурсам, как финансирование и содействие администрации. Это приводит к запуску процесса структурирования местных сообществ и выделению сообществ сублокального уровня, объединенных общей территорией проживания (от двора до квартала или района). Кроме этого, происходящий процесс имеет еще несколько эффектов, которые уже зафиксированы в исследованиях: увеличение политической лояльности населения [Шагалов, 2019], рост патриотических настроений [Зазулина, 2024b], образование «мы‑чувства» как основы территориальной идентичности, опирающейся на сходство жизненных условий и социальную однородность среды [Казакова, 2016].

Спускаясь на уровень локальных сообществ, правила «игры в ТОС» неизбежно трансформируются, в том числе обрастая сетью неформальных взаимодействий. Связано это с тем, что основные агенты отношений, являющиеся представителями власти или сообществ, – это прежде всего люди, которые интерпретируют правила по-своему, в соответствии с набором имеющихся у них установок и уже сложившейся ситуацией на местах. Именно это определяет, по нашему мнению, специфику локальных процессов ТОСо-строительства, разворачивающихся в рамках глобальных трендов, и именно это мы попытаемся показать в данной статье.

Методология и общая стратегия исследования

В качестве объекта выступил г. Бердск Новосибирской области. При рассмотрении выбранного кейса мы использовали несколько исследовательских перспектив. Во-первых, мы рассматривали ТОС с точки зрения истории становления и современного состояния этого института в г. Бердске. Во-вторых, мы сочетали анализ количественных и качественных данных. Были проанализированы статистические данные о ТОСах Бердска, имеющиеся в официальных источниках. Эти данные позволяют увидеть происходящие процессы в полном масштабе и выявить основные тенденции. Также при исследовании кейса были использованы качественные методы: в 2024 г. проведена серия экспертных полуструктурированных интервью. В качестве экспертов выступили, с одной стороны, председатели ТОС Бердска, а с другой стороны – представители местной власти (специалисты администрации и депутаты, непосредственно взаимодействующие с ТОСами) и эксперты из Новосибирска. Это позволило изучить позицию основных участников процесса, понять основные движущие силы и скрытые факторы, определяющие развитие института ТОС в г. Бердске.

Всего было проведено 7 интервью. В результате 3 интервью отражали позицию представителей органов власти и 5 интервью – представителей местных сообществ в лице председателей ТОСов (в том числе 4 из Бердска и 1 из Новосибирска). Среди председателей ТОСов Бердска эксперты подбирались таким образом, чтобы представить ситуацию с точки зрения двух основных типов ТОС, сформированных в частном секторе и в многоквартирных домах (два и два соответственно).

Становление и современное состояние ТОС в МО г. Бердска

Город Бердск является вторым по величине населенным пунктом в Новосибирской области, географически расположен недалеко от областного центра, выступая в роли его города-спутника. Имеет статус городского округа, численность населения на 1 января 2024 г. составила 102 760 человек^[1]. На конец 2024 г. на территории Бердска осуществляет свою деятельность 49 ТОСов. При этом охват населения деятельностью ТОСов составляет 8437 или 8,2 % всего населения.

Динамика формирования ТОСов в Бердске показана в таблице 1. Первый ТОС был сформирован в 1997 г.^[2], однако случаи самоорганизации населения в ТОСы в первое десятилетие XX в. не приобрели массовый характер, к концу 2012 г. было организовано всего 6 ТОСов. Все они, кроме самого первого, были следствием самоорганизации жителей частного сектора.

Дальнейший процесс создания ТОСов имел волнообразный характер. Первая волна пришлась на 2013 и 2015 гг., когда одновременно были образованы 31 ТОС. Первоначально они были созданы в рамках Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», а в 2015 г. также одновременно перерегистрированы в рамках Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее 131-ФЗ). Все эти ТОСы были небольшого размера, объединяя по несколько десятков жителей, и относились к одной из двух категорий: созданные в частном секторе и созданные в многоквартирных домах. Часть из них впоследствии оказалась расформирована в связи с ветхостью жилья и его сносом.

Таблица 1

Динамика создания ТОС в г. Бердске³

Вторая волна образования ТОСов началась в 2018 г. и совпала с началом реализации новой государственной стратегии, ориентированной на поддержку ТОСов, и принятием соответствующих региональных и муниципальных программ развития. С этого времени в городе ежегодно формируется несколько ТОСов. Всего, начиная с 2018 г., в Бердске было сформировано 19 ТОСов.

Если первые ТОСы создавались в частном секторе, то, начиная с 2015 г., процесс создания ТОСов охватил в равной степени и частный сектор, и районы с многоквартирными домами, а начиная с 2021 г. большинство ТОС формируется именно в районах с многоэтажной застройкой. В результате на момент исследования в Бердске функционировало 49 ТОСов, среди которых 1 относится к смешанному типу, 29 расположены в частном секторе и 19 – в районах с многоквартирными домами (МКД).

Бердские ТОСы не расположены равномерно по всему городу, а локализованы в отдельных районах. Если анализировать ситуацию в разрезе избирательных округов^[4], то из 27 избирательных округов Бердска, лишь на территории 15 сформированы ТОСы.

При этом в шести округах сформировано всего по одному ТОСу. Еще в восьми округах количество ТОСов составляет от 2 до 6. Наконец, один избирательный округ является бесспорным лидером по числу ТОСов и выбивается из общей картины. На его территории сформировано сразу 20 территориальных общественных самоуправлений, и фактически он представляет собой район, в котором значительная часть домовладений и проживающих в них жителей самоорганизованы в структуры по управлению территориями проживания.

Бердск представляет собой промышленный город, в котором преобладает городское население, проживающее в многоквартирных домах. Однако большая часть существующих ТОСов расположены в частном секторе. Многоквартирные дома создают ТОСы гораздо реже: из 49 ТОСов Бердска 29 созданы в частном секторе и лишь 19 в многоквартирных домах. Еще один ТОС представляет собой смешанный тип, что обусловлено его полностью обособленным географическим расположением (п. Новый).

Сложно сказать, является ли такое соотношение различных типов ТОСов обычным. С одной стороны, исследователи показывают, что в первую очередь ТОСы возникают в районах с частной застройкой [Шагалов, 2019]. Во-первых, это, как правило, удаленные районы, на которые власти обращают недостаточно внимания. Во-вторых, жители частного сектора в принципе представляют собой миноритарную категорию населения, что вынуждает их чаще самоорганизовываться. С другой стороны, опыт Новосибирска, который находится в непосредственной близости, показывает, что процесс образования ТОСов может интенсивно происходить независимо от типа жилья и удаленности районов.

Количество жителей, входящих в ТОСы Бердска, составляет от 13 до 1600. Такой большой размах объясняется разницей территорий, на которых создаются ТОСы, а также их удаленностью и обособленностью. Даже в рамках различных типов ТОСов, рассматриваемых по отдельности, число жителей представляет значительный размах. В частном секторе количество жителей, входящих в ТОС, составляет от 13 до 196. В МКД – от 21 до 730. В целом в Бердске преобладают ТОСы небольшого размера: в 29 ТОСах численность жителей не превышает 100 человек. И лишь в 7 ТОСах число жителей превышает 300 человек.

Среди ТОСов и в частном секторе, и в МКД четко выделяются несколько различных типов. МКД объединяются в ТОСы как в одиночку (в этом случае ТОС формируется на базе одного МКД), так и группами (в этом случае ТОС формируется на базе нескольких домов, объединенных территорией общего пользования, – это, как правило, общий двор внутри с детской площадкой, тротуарами и местами для парковки). В результате, среди МКД были выделены типы «один МКД – один ТОС» и «несколько МКД – один ТОС».

В частном секторе можно выделить три типа ТОСов. Первый тип – это «маленький частник». Сюда мы отнесли объединения жителей, дома которых расположены компактно, небольшой квартал или часть квартала, располагающаяся вдоль одной улицы. Второй тип ТОСов в частном секторе это – «средний частник». Как правило, это несколько кварталов, которые со всех сторон огорожены естественными преградами в виде проезжей части или нежилых территорий (поле, гаражи, берег реки). ТОС типа «крупный частник» объединяет жителей целой улицы, пересекающей несколько городских кварталов, или представляют собой отдельный достаточно крупный жилой район. Это могут быть ТОСы, расположенные как в самом центре частного сектора, так и вдоль его границ с многоэтажной застройкой. Характеристики выделенных типов ТОСов представлены в таблице 2.

Таблица 2

Типы ТОСов г. Бердска⁵

Отметим, что преобладание ТОСов первого типа сложилось исторически и объясняется особенностями правовой базы на первом этапе формирования этого института, которая не позволяла объединяться в один ТОС сразу нескольким МКД. Создание ТОСов, включающих два и более МКД, оказалось возможным только после принятия «Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Бердске» в 2019 г. Также после этого стал возможен процесс расширения границ ТОС. В результате среди ТОСов, которые формируются после 2018 г., большинство – это либо ТОСы, в которые объединились жители двух-трех многоквартирных домов, либо ТОСы в частном секторе, объединившие жителей 50–100 домохозяйств. Кроме того, часть ТОСов после изменения положения о ТОСах и упрощения правил формирования, расширила свои границы.

Таким образом, в последние годы мы видим, что, хотя количество ТОСов в частном секторе преобладает, все больше ТОСов начинают формироваться в многоквартирных домах, что естественно для промышленного города. Также обозначается тренд на формирование ТОСов относящихся к типу «один ТОС – много МКД», при котором объединяются жители домов, проживающих в одном дворе. Наконец ТОСы в МКД объединяют большее число жителей, чем ТОСы частного сектора, – 4729 человек и 2108 человек соответственно.

Также для полноты картины отметим, что в Бердске ТОСы не являются юридическими лицами. Данная практика не получила широкого распространения во всей Новосибирской области.

Характер и содержание деятельности ТОС

Границы деятельности ТОС обозначены в 131-ФЗ, который указывает, что органы территориального общественного самоуправления «могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета»⁶. Таким образом, спектр вопросов, решаемых ТОСами, может быть достаточно широк, а также они могут финансироваться местными администрациями.

Действительно, проблемы, с которыми сталкиваются местные сообщества, часто требуют не просто коллективного обсуждения или добровольной соседской помощи, а предполагают значительные финансовые затраты. Установка детских площадок, ремонт тротуаров и даже озеленение – все это зачастую превышает финансовые возможности жителей.

Для бердских ТОСов основным способом решать реально значимые проблемы является получение государственных грантов. Начиная с 2014 г., в Бердске проводится «Ежегодный конкурс социально значимых проектов на предоставление грантов в форме субсидий из бюджета города Бердска в целях поддержки общественных инициатив территориальных общественных самоуправлений». Условия, цели, объем и порядок предоставления грантов установлены специальным правовым актом^[7].

Гранты предоставляются ТОСам на реализацию мероприятий по пяти направлениям:

1) организация благоустройства территории в границах ТОС;

2) проведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и культурных мероприятий по месту жительства граждан, в том числе патриотических;

3) обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта;

4) создание условий и организация обустройства мест для массового отдыха жителей;

5) обеспечение деятельности ТОС (делопроизводство, проведение заседаний советов ТОС, собраний / конференций жителей в границах ТОС, приема жителей, участие в организационных мероприятиях), привлечение жителей в границах ТОС к мероприятиям ТОС.

Условия предоставления субсидии предполагают, что по каждому направлению ТОС может подать не более одной заявки. Таким образом, всего один ТОС может подать до пяти заявок. Некоторые ТОСы пользуются такой возможностью, подавая по две-три заявки ежегодно. Но это скорее единичные случаи. Максимальная сумма гранта составляет 300 тысяч и может колебаться в зависимости от масштабов проекта.

С момента начала реализации Конкурса бердским ТОСам было выделено грантов в форме субсидий на сумму более 16 000 000 рублей. Финансирование грантов производится из областного и местного бюджетов. Обязательным условием участия в конкурсе является софинансирование со стороны жителей-членов ТОС. Минимальный объем такого финансирования должен составлять 10 %, но на практике среди бердских ТОСов доля софинансирования достигает 20 %.

Количество поданных и одобренных заявок, а также данные по ТОСам, принявшим участие в Конкурсе, представлены в таблице 3.

Таблица 3

Участие ТОС в «Ежегодном конкурсе социально значимых проектов
на предоставление грантов в форме субсидий из бюджета г. Бердска в целях поддержки общественных инициатив территориальных общественных самоуправлений»
в период с 2018 по 2024 гг.⁸

За указанный период в Бердске всего было реализовано 76 проектов, при этом ежегодно реализовывалось от 8 до 17 грантов. Конкуренция за получение грантов не является очень высокой, доля одобренных заявок составляет от 65 до 94 %. Кроме этого, мы видим, что количество ТОС, получающих гранты, колеблется от 7 до 17. Данные о ТОСах, подающих заявки, представлены не полностью, но их количество тоже не очень велико. Доля ТОСов, получающих гранты, т. е. участвующих в грантовой деятельности, колеблется от 13 до 40 %.

Представленные данные позволяют оценить уровень активности ТОСов. Фактически всего четверть существующих ТОСов участвуют в грантовой деятельности и решают свои проблемы с помощью привлечения государственного финансирования. Такой же уровень активности городских ТОСов отмечают и эксперты.

Также можно оценить ту долю информации о деятельности ТОСов, которая попадает к местной администрации. Дело в том, что не имеющие грантового финансирования ТОСы не предоставляют органам власти никакой отчетности о своей деятельности. Таким образом, деятельность бердских ТОСов (в том случае, если она, конечно, ведется) осуществляется в большинстве своем неформально, в «серой зоне», вне видимости местных администраций.

Тем не менее, в Бердске сформировался целый ряд ТОСов, которые активно пытаются и из года в год получают грантовое финансирование. Возможность получения грантов связана с целым рядом факторов. Это и наличие у ТОСов административных ресурсов, и активная позиция председателей ТОСов, которые ищут возможности и добиваются своего. Грантовое финансирование накладывает существенные ограничения на деятельность ТОСов. Эти ограничения могут быть связаны с типом существующих проблем, которые оказываются вне зоны компетенции и не могут финансироваться из грантовых источников. Существенные ограничения связаны с суммами финансирования. Максимальной суммы гранта (300 тыс. руб.) недостаточно для реализации крупных проектов, например, детских площадок. В результате такой ситуации в Бердске сложилась практика финансирования долгосрочных проектов, когда реализация одного проекта разбивается на два или три года. Это позволяет ТОСам планировать масштабные проекты и быть уверенными в том, что они будут завершены. В 2024 г. из 11 поддержанных проектов 6 являются долгосрочными, рассчитанными на срок от 2 до 3 лет. Распространение практики реализации долгосрочных проектов означает не только возможность осуществления масштабных работ по благоустройству, а свидетельствует о взаимном доверии между администрацией и ТОСами, которое становится основой более длительного и плодотворного сотрудничества.

Наконец, ограничивающим фактором выступает низкий уровень активности населения, его неготовность к участию в реализации проекта. Обязательное софинансирование может осуществляться в форме трудозатрат, которые вкладывают сами жители и которые пересчитываются в денежный эквивалент: часто это работы по демонтажу, по уборке территории. Обсуждение такого участия имеет неформальный характер и предшествует формальным договоренностям. И часто именно на этом этапе возможность реализации проектов уже оказывается перечеркнутой, поскольку в сообществе не оказывается добровольцев, готовых вложиться своим трудом. Также отметим, что в целом ряде случаев жителям оказывается проще вложится деньгами, такая необходимость не вызывает негативных реакций при условии, что речь идет о «комфортных» для жителей суммах.

В этой связи отметим, что буквально с 2024 г. для решения проблем благоустройства территории в Бердске начинают применять механизм инициативного бюджетирования, который предполагает софинансирование со стороны жителей именно в денежной форме. Это позволяет утверждать, что сам процесс стимулирования сообществ Бердска к объединению и активной деятельности далек от завершения, а скорее даже находится на начальной стадии развития.

В ходе исследования нам удалось проанализировать 39 грантов, реализованных ТОСами (т. е. чуть больше половины от всех грантов за период 2018–2024 гг.), с точки зрения их содержания. Если пользоваться методикой анализа грантовых проектов ТОСов, предложенной нами ранее [Зазулина, 2024a], то спектр деятельности ТОСов Бердска будет выглядеть следующим образом (диагр. 1)

Диаграмма 1. Направления грантовой деятельности ТОСов г. Бердска

Отличительной чертой Бердска является большая доля проектов, направленных на решение коммунально-бытовых проблем: щебенение дорог, прокладка тротуаров, освещение улиц, создание водоотведения. Если в среднем по Новосибирской области доля таких проектов составляет 11 %, то в Бердске – это самая значительная категория. И это свидетельствует прежде всего об ориентированности бердской администрации на решение конкретных и наиболее насущных проблем. Подавляющая часть таких проектов реализуется ТОСами частного сектора. Финансирование каких-либо мероприятий – наименее поддерживаемая категория. Проекты по обустройству детских и спортивных площадок составляют 28 % всех проектов. Все прочие проекты по благоустройству составляют в совокупности 28 %, что вдвое меньше среднего значения по Новосибирской области. Большинство из этих проектов ориентированы на решение локальных проблем сообществ и реализуются непосредственно на территории проживания членов ТОС. Сюда мы отнесли проекты по озеленению дворов и благоустройство помещения для работы ТОС.

По-настоящему крупных проектов, ориентированных на создание благ не только для членов ТОС, но и для больших групп населения (такие проекты мы называем «проекты с эффектом увеличения благополучателей»), мы обнаружили всего два: строительство сквера (ТОС «Микрорайон Южный», тип «крупный частник») и проект «Родник», направленный на благоустройство общественного пространства для проведения мероприятий и задуманный в том числе как место для встреч жителей всего района (ТОС «Озерный-2», тип «средний частник»). Оба эти проекта являются долгосрочными и реализуются поэтапно в течении трех лет.

Данные, представленные в таблице 4, показывают, что ТОСы частного сектора получают гранты гораздо чаще, чем ТОСы в МКД.

Таблица 4

Количество грантов, выданных разным типам ТОС в 2018–2024 гг.⁹

Все это говорит о том, что и для населения, и для власти приоритетным является решение базовых проблем на территории проживания населения, но в силу объективных причин таких проблем оказывается больше у ТОСов частного сектора. Для МКД решение коммунально-бытовых проблем часто решается с помощью управляющих компаний. Сложившаяся ситуация со стороны представителей МКД выглядит несимметричной и вызывает их недовольство. Однако в условиях достаточно ограниченной суммы, выделяемой на гранты для ТОСов¹⁰, ситуация продолжает оставаться таковой.

Возможность получения грантовой поддержки становится особенно значимым фактором при образовании новых ТОСов. Из 19 ТОСов, образовавшихся в период 2018–2024 гг., только два не получили никаких грантов, в то время как 17 получили грант в первые два года своего существования. Таким образом, можно утверждать, что администрация использует возможность получения грантов как стимул, заставляющий сообщества принимать решения о самоорганизации в ТОС. Однако подобная практика не является специфически бердской и используется повсеместно в Новосибирской области.

Участие в описанном Конкурсе не является единственно возможным источником финансирования для ТОСов Бердска, но является самым доступным и удобным, этому способствуют сразу несколько факторов: он проводится на постоянной основе и является ежегодным, конкурс проводится только среди ТОСов, и они не соперничают с СОНКО (социально-ориентированными некоммерческими организациями; это конкурс муниципального уровня и проводиться только среди ТОСов г. Бердска).

Также существуют и другие конкурсы, в которых бердские ТОСы принимают участие.

Потенциально существует возможность участия в конкурсах регионального и даже федерального уровня. Но на практике даже те ТОСы, которые ориентированы на постоянное получение грантов, предпочитают получать их по привычным, отлаженным каналам. Изучение новых правил и нюансов участия представляется им слишком затратным с точки зрения времени и вложенных усилий.

Исследованные нами ТОСы являются одними из наиболее активных и используют все доступные каналы для получения финансовой или любой иной поддержки. При этом не все подаваемые ими заявки оказываются одобренными.

Кроме грантов существуют и другие каналы, по которым бердские ТОСы получают финансовую поддержку для осуществления своей деятельности. Это помощь бизнеса, депутатов и различные программы, которые финансируются политическими партиями.

Помощь бизнеса не фиксируется никакой отчетностью и имеет преимущественно неформальный характер. Информацию о ней мы можем получить только из данных интервью. Председатели обращаются за помощью к бизнесменам, которые сами являются членами их ТОСов. Это скорее «спонсорская» помощь, которая носит незначительный характер. Как правило, все ограничивается небольшими суммами для покупки сладких подарков детям.

По признанию экспертов, без грантовой поддержки уделом ТОСов в основном оказывается «проведение культмассовых мероприятий», которые по силам организовать самим жителям: проведение праздников, конкурсов, организация сбора денег для подарков и поощрительных призов. Как правило, они направлены на привлечение детей или семей с детьми. Причем такие праздники стараются сделать традиционными и сезонными, проводя их четыре раза в год. В ТОСах частного сектора существует практика проведения конкурсов по украшению домов и территории дворов. Подобные практики не требуют значительных финансовых вложений, но имеют очевидный эффект объединения местных сообществ, что отмечают все наши эксперты.

Основные участники процесса: председатели, актив ТОСов и администрация

Мы можем определить ТОС как сообщество людей, которые, проживая на определенной территории, объединились для решения проблем местного значения и выбрали лидера-председателя для представления своих интересов. Принципиальным в данном случае является формальный характер такого объединения, что позволяет обеспечить долгосрочный характер установившихся связей и сформированных структур, а также дает возможность представлять интересы сообщества в органах власти.

Однако в реальности институт ТОС появляется не там, где есть активное сообщество, а там, где есть отдельные лидеры, готовые действовать при молчаливом и зачастую достаточно пассивном одобрении большинства. В пользу утверждения о достаточно низкой активности сообществ говорит наиболее часто используемый способ сбора голосов для утверждения устава ТОС. В соответствии с Положением о территориальном общественном самоуправлении в г. Бердске такие вопросы, как процесс учреждения ТОС, изменения его границ, переизбрание председателя, предполагают проведение собраний или конференций граждан. Сбор голосов по ключевым вопросам может осуществляться как в очной, так и в заочной форме (путем опроса). Во всех изученных нами кейсах сбор голосов проходил путем поквартирного и подомового обхода, поскольку собрать население не представляется возможным. Председатели сами приходили к жителям, объясняя, что и зачем они собираются делать.

Таким образом, уровень активности рядового населения можно считать достаточно низким. Жители предпочитают включаться в деятельность ТОС, когда видят, что это уже привело к положительным результатам, когда ясно какие ресурсы есть и на что их хватает, и когда фронт работ очерчен и понятен. Но чтобы сама такая ситуация состоялась, в сообществе должен быть человек, который предварительно все организует.

Именно поэтому мы хотим подчеркнуть (и наше исследование это показало), что формирование ТОСа зависит от наличия местного лидера, который готов взять на себя труд и ответственность и по структурированию местного сообщества, и его постепенному сплочению, и по представлению его интересов перед органами власти, и по решению конкретных проблем местного значения, и реализации проектов, и организации работ. Ситуация, когда требуется лидер, связана не только с представительством в органах власти, но и с привлечением для участия бизнес-структур, равно как и решением любых вопросов, связанных с коммунально-бытовой сферой и обращением в управляющие компании и структуры ЖКХ.

В Бердске в 53 % ТОСах председателями являются женщины, в 39 % – мужчины. В четырех ТОСах председателей на данный момент нет. Более 60 % из них старше 60 лет. Как отметил один из экспертов, этой деятельностью занимаются те, у кого в силу возраста появляется свободное время.

Часто сфера их профессиональной деятельности была связана с управлением и решением организационных вопросов. Кроме этого, председателями ТОС становятся те, кто уже имеет опыт решения коммунально-бытовых проблем. В МКД почти все председатели одновременно являются и старшими по дому. А их помощниками, составляющими актив ТОСов, в большинстве случаев также выступают старшие по дому (в том случае, если речь идет о нескольких МКД, объединенных в один ТОС), либо старшие по подъездам.

Прежде чем стать председателем, у этих людей уже присутствует опыт организационной работы и решения коммунальных проблем за счет сотрудничества с властями, с управляющими компаниями и другими представителями сферы ЖКХ, а также опыт использования различных государственных инструментов (таких как программа «Комфортная городская среда»). Они знают, что помощь государства вполне реально получить и готовы прикладывать к этому усилия. Наличие опыта позволяет им оценить свои силы и свои возможности в качестве председателя ТОС. Как правило, такое решение не принимается спонтанно. Человек долго присматривается, обдумывает, смотрит на кого в сообществе он может опереться, насколько эффективно можно взаимодействовать с администрацией.

Таким образом, деятельность в ТОСе для председателей – это одновременно продолжение следования привычной жизненной стратегии и принципам, а также расширение сферы их деятельности в качестве старших по дому. Эта деятельность расширяется на удобный и понятный им ареал обитания. Как правило, двор или квартал. И именно с этим в значительной степени связан масштаб существующих в Бердске ТОСов¹¹, и та территория, на которой они формируются: «моя» территория и «чужая», до которой мне нет дела.

Действующие председатели ТОС меняются крайне редко. В тех ТОСах, где председатель по каким-то причинам сложил с себя полномочия, на много лет сохраняется ситуация, когда новый председатель не избирается из-за отсутствия желающих. В этом случае ТОС формально не расформировывается, но его деятельность фактически прекращается. Отсутствует лидер, чтобы сплотить сообщество и представлять его интересы в различных инстанциях. Отсутствие лидеров в сообществе порождает и проблему подбора и воспитания преемника, которая является крайне актуальной для всех председателей, с которыми мы беседовали.

Вокруг председателя формируется группа энтузиастов, которые постоянно вместе с ним принимают непосредственное участие в решении проблем. В Бердске актив ТОСа, помимо председателя, составляет от одного-двух до пяти-шести человек. Численность определяется особенностями проживания сообщества. Если речь идет о нескольких МКД, входящих в один ТОС, то в актив будут входить (как минимум) представители от каждого дома. В ТОСе, состоящем из одного МКД, соберется актив, представляющий его различные подъезды; в частном секторе активистами будут люди, проживающие на разных улицах, т. е. ядро актива ТОС формируется таким образом, что его члены представляют различные группы жильцов и различные территории. Кроме этого, за активистами, как правило, закрепляются определенный круг обязанностей, связанных с теми навыками, которыми они обладают. Один отвечает за организацию праздников, другой – за составление бухгалтерской отчетности и смет, третий хорошо ладит с современной техникой, а четвертый прекрасно разбирается в озеленении.

Кроме этого, вокруг актива рано или поздно формируется еще одна группа, которую можно назвать «вторым кругом» или «запасным составом». Это люди, которые не принимают участия в делах ТОС постоянно, но в случае проведения каких-то работ или мероприятий берут на себя выполнение отдельных функций. Часто их включение в деятельность ТОС происходит через первичное сопротивление и даже прямой отказ, но как показывает практика, именно эти люди, присматриваясь к работе председателя, взаимодействуя с ним, постепенно оказываются незаменимыми и наиболее активными членами местного сообщества.

На председателя возложена самая энерго- и время-затратная функция: коммуникация со всеми членами сообщества – и с активистами, и с обычными жителями. Председатель буквально агитирует жителей к участию в какой-либо деятельности, обращается с разъяснениями или просьбами и заряжает их своей уверенностью и энергией. По сути дела, он создает новые связи, а точнее – укрепляет старые связи между членами сообщества, которые до этого были ослаблены и почти не видны (люди не здоровались, не интересовались друг другом, не отмечали вместе праздники). Общение с председателем интенсифицирует эти каналы взаимодействия, обеспечивает их информацией и темами для обсуждения, которые затем постепенно превращаются в совместные действия. Именно через фигуру председателя жители постепенно преобразуются в сообщество, представляющее собой единый социальный организм, тесно связанный с территорий проживания. Эффект сплочения сообщества в результате деятельности ТОС подчеркнули все наши эксперты. Но, по нашему мнению, это сплочение оказывается результатом действия одного человека, включенного в существующий и функционирующий институциональный механизм, и осознание этого является принципиально важным для понимания принципов действия института ТОС и процессов, происходящих на уровне сублокальных сообществ.

Как правило, активисты не принимают единоличных решений, а помогают председателю в реализации его планов. На председателя, с одной стороны, ложится основная нагрузка, а с другой – он обладает значительной свободой в том, какие идеи по благоустройству реализовать и как это сделать. Деятельность всех исследованных нами ТОСов, все проекты, на которые они получают финансирование, по сути дела, представляют собой воплощение того, как видят проблемы местного сообщества их лидеры-председатели.

Поскольку активность председателей ТОСов является частью их жизненной позиции, она не ограничивается деятельностью в рамках своего сообщества. Эта категория людей обладает повышенной социальной и политической активностью. Они приглашаются для участия в общегородских мероприятиях, участвуют в деятельности общественных организаций. С 2014 г. в Бердске работает Городская общественная организация «Совет председателей территориальных общественных самоуправлений города Бердска», основными задачами которой являются объединение ТОСов г. Бердска и сопровождение их деятельности. Часть председателей Бердска являются членами Бердской городской Общественной палаты.

В Бердске нет системы постоянных финансовых поощрений председателей и активистов ТОСов. Их работа никак не оплачивается и носит полностью добровольный и бескорыстный характер. Поощрение имеет преимущественно моральный и символический характер. Также отметим, что ежегодно администрацией Бердска проводится конкурс на присуждение городской премии общественного признания «Благодарим!», номинантами и лауреатами которой часто становятся председатели и активисты ТОСов.

Наконец, именно председатели от лица своих ТОСов осуществляют основные контакты с администрацией.

Местная власть является непосредственным и важным участником процессов развития ТОСов. В администрации Бердска за взаимодействия с ТОСами отвечает отдел общественных связей. В целом ряде муниципальных образований Новосибирской области существуют ресурсные центры, специальные организации, оказывающие поддержку различным инициативным группам граждан и НКО, в том числе ТОСам. Но в Бердске такой структуры не сформировалось, точнее, существующий ресурсный центр не занимается работой с ТОСами. Это одна из специфических черт бердской ситуации.

Администрация оказывает ТОСам информационную, консультационную, образовательную, организационную и любую иную поддержку. Часто такое общение имеет неформальный и постоянный характер, созданы специальные группы в мессенджерах, в которых представители власти и общественности обсуждают текущие вопросы. Проводятся неформальные встречи и обсуждения с инициативными группами граждан. Формальные встречи также имеют место, на целый ряд мероприятий члены ТОСов приглашаются в обязательном порядке.

Администрация проводит Конкурс грантов, который мы описывали выше, и принимает решения о поддержке или отклонении заявок. В состав комиссии, ответственной за вынесение вердиктов, входят, кроме представителей администрации, главы коммунальных служб Бердска и специализированных организаций.

Выше мы уже отмечали, что распределение грантов в Бердске отличается от среднего по области. Здесь явно преобладают проекты, связанные с решение конкретных коммунальных проблем. Очевидно, что решения комиссии связаны не только с соответствием проектов формальным и правовым условиям, но и с представлениями членов комиссии об их целесообразности (например, в свое время не были поддержаны проекты по благоустройству территорий ТОСов, сформированных в домах, планируемых под снос), социальной значимости и первоочередности в решении проблем.

На данный момент в администрации отсутствует централизованная информация об активе ТОСов, о ее возрастных, профессиональных, социальных параметрах, а также о любой деятельности ТОСов, за исключением грантовой. Отметим, что сбор такой информации не встречает поддержки и со стороны самих ТОСов, которые воспринимают ее как излишнюю нагрузку.

На наш взгляд, подобная ситуация во многом является специфической чертой не отдельного муниципального образовании, а скорее времени и этапа развития. На данный момент власти Бердска больше ориентированы на решение конкретных проблем: организацию ТОСов и вовлечения местных сообществ в деятельность по решению проблем местного значения путем такой организации. Задача сбора и анализа статистической информации в таких условиях оказывается вторичной.

Администрация, так же, как и ТОСы, находится в достаточно новых для себя условиях, учась взаимодействовать с населением в условиях новой институциональной и правовой среды. Им приходится осваивать новые механизмы. Например, в 2024 г. был впервые проведен конкурс на участие групп граждан в инициативном бюджетировании, в котором принял участие ТОС.

В ходе взаимодействия администрация приобретает опыт, учится доверять ТОСам. Это ведет к постепенному изменению стиля управления и принципам принимаемых решений, которые из единоличных в некоторых вопросах начинают становиться коллегиальными.

Важную и активную роль и в образовании, и в развитии ТОСов играют представители местного депутатского корпуса. Уникальность бердской ситуации связана также с тем, что председатель местного Совета депутатов сам является председателем ТОСа. Это предопределяет значимость института ТОС для местной администрации, а сами ТОСы в какой-то степени обеспечиваются гарантированным административным ресурсом.

Как правило, над ТОСами берет шефство тот депутат, на территории избирательного округа которого этот ТОС организован. На данный момент, как мы уже указывали, ТОСы существуют в 15 из 27 избирательных округов.

Часто именно совет депутата и обещание помощи подталкивают лидеров сообщества к решению создать ТОС. Депутатами в данном случае движет двойная мотивация. С одной стороны, они понимают, что институт ТОС является общественно полезным, с другой стороны, помогая населению в решении проблем, они создают социальную базу, на которую сами могут опереться в своей политической и общественной деятельности. Связи председателей ТОСов со «своим» депутатом носят личный и неформальный характер, к нему можно обратиться за конкретной помощью, советом, обсудить перспективы новых начинаний.

Кроме администрации и депутатов, председатели ТОСов активно взаимодействуют с управляющими компаниями, организациями сферы ЖКХ, специалистами отдела культуры и отдела по делам молодежи.

В целом, ТОСы Бердска сегодня являются для администрации ценным ресурсом и незаменимым партнером в сфере социальной и коммунальной инфраструктуры. Активисты ТОСов более ориентированы политически и социально ответственнее, они воспринимаются властью как опора и активно привлекаются к участию в различных мероприятиях.

Администрация для ТОСов также имеет большое значение, выступая каналом связи, через который обеспечивается доступ к финансовым и административным ресурсам.

При этом, на наш взгляд, существует перекос в том, что представители власти оказываются больше сосредоточены не на работе со всем населением, а преимущественно на взаимодействии с активом ТОСов. Но это не специфическая черта бердской ситуации, а характерная особенность современного этапа развития данного института, которая прослеживается в различных типах муниципалитетов, а также на региональном и федеральном уровнях, в дискурсе официальных документов.

Выводы

Наше исследование показало, что поддержка института ТОС, осуществляемая государством, способствует тому, что происходит увеличение числа ТОСов. Создание ТОСов в рамках единого местного сообщества означает, что внутри него начинают формироваться группы жителей, объединенных общей территорией проживания, квартала, улицы, дома, двора, т. е. институт ТОСов способствует выделению и формированию сублокальных сообществ. Благодаря их самоорганизации, в городском сообществе появляются новые структурные элементы, выполняющие множество функций от решения проблем благоустройства территории до повышения сплоченности сообществ.

Кроме того, происходит структурирование самих сублокальных сообществ, в которых выделяются группы инициативных членов в лице председателей и актива. Именно председатели ТОСов оказываются тем ядром, которое позволяет этому институту сформироваться и эффективно функционировать. На современном этапе развития ТОСов речь идет не только и не столько о сегментировании местных сублокальных сообществ, сколько о выделении той прослойки общества, которая способна организовать сообщества на местах и готова взять на себя ответственность за этот процесс.

Результатом деятельности актива ТОСов и в первую очередь председателей оказывается постепенное вовлечение населения и увеличение сплоченности сообществ.

Значимым фактором развития института ТОС оказываются действия местной администрации, которая выступает проводником государственной воли и обеспечивает доступ к финансовым ресурсам в виде государственных грантов. Получение грантов позволяет решить наиболее важные проблемы сублокальных сообществ.

Приведенные выше выводы, на наш взгляд, правомерны для муниципальных образований различного типа и в различных регионах современной России. Мы надеемся проверить данную гипотезу в ходе наших дальнейших исследований.

Кроме этого, наше исследование позволило определить черты, являющиеся специфическими именно для Бердска, как отдельного муниципального образования и населенного пункта.

ТОСы в Бердске являются результатом инициативы жителей снизу. Но возможность получения грантовой поддержки, так же, как и помощь администрации, на каждом этапе выступает значимым фактором развития этого института. В Бердске доля населения, объединенного в ТОСы, пока не превышает 10 %. Из 49 сформированных ТОСов не более трети ведут активную деятельность.

В Бердске в ТОСы самоорганизуются относительно небольшие группы населения от нескольких десятков до нескольких сотен жителей, и происходит это и в частном секторе, и в многоквартирных домах. Существует тенденция к укрупнению изначально мелких ТОСов и к созданию ТОСов, состоящих из нескольких домов (если речь идет об МКД), объединенных территорией общего пользования (двором с парковкой и детской площадкой). Потенциал ТОСов в Бердске связан с тем, что в последние годы наметился тренд на создание ТОСов в многоквартирных домах, в которых, как правило, уже существует институт старших по дому и подъезду. Именно они становятся активом при образовании этого института.

Специфику Бердска составляют достаточно плотные связи, связывающие ТОСы с местной властью. Данный институт имеет административный ресурс в лице депутатов, помощью которых активно пользуется. Администрация Бердска, являющаяся основным оператором во взаимодействиях с ТОСами, ориентирована на решение конкретных проблем сублокальных сообществ, что проявляется в поддержке грантов определенного типа.

Благодарность

Автор выражает благодарность Администрации г. Бердска и лично начальнику Отдела общественных связей С. С. Кичайкиной, председателю Совета депутатов В. А. Голубеву, а также представителям общественности за оказанную помощь в организации и проведении исследования.

¹ Итоги социально-экономического развития города Бердска за 9 месяцев 2024 года [Электронный ресурс]. Администрация города Бердска Новосибирской области. URL: https://berdsk.nso.ru/page/44922 (дата обращения: 20.02.2025).

² ТОС п. Новый является самым крупным из действующих ТОСов, объединяя 1600 жителей, и является единственным ТОСом смешанного типа, объединяя жителей частного сектора и МКД. Это обусловлено обособленным и удаленным положением п. Новый относительно основной части г. Бердска.

³ Составлено автором на основе данных: Реестры решений сессий Совета депутатов. [Электронный ресурс]. Администрация города Бердска Новосибирской области. URL: https://berdsk.nso.ru/page/409 (дата обращения: 20.02.2025).

⁴ Избирательные округа представляют собой деление всех жителей Бердска на достаточно равномерные группы по числу избирателей, проживающих на данной территории. В среднем один избирательный округ включает в себя территорию, на которой проживает около 3000 избирателей. В Бердске число избирателей на округах составляет от 2809 до 3370 человек.

⁵ Составлено автором на основе данных: Список Территориальных общественных самоуправлений г. Бердска (актуализация 01.01.2025). [Электронный ресурс]. Администрация города Бердска Новосибирской области. URL: https://berdsk.nso.ru/page/21758 (дата обращения: 20.02.2025).

⁶ Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Гл. 5, ст. 27, п. 8.3. (2003). [Электронный ресурс]. Президент России. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/20035 (дата обращения: 20.02.2025).

⁷ Порядок предоставления грантов в форме субсидий из бюджета города Бердска в целях поддержки общественных инициатив территориальных общественных самоуправлений, утвержденный постановлением администрации города Бердска от 24.03.2020 № 790. (2020). [Электронный ресурс]. Администрация города Бердска Новосибирской области. URL: https://berdsk.nso.ru/page/1989 (дата обращения: 20.02.2025).

⁸ Таблица 3 составлена автором на основе данных, предоставленных Администрацией г. Бердска.

⁹ Таблица 4 составлена автором на основе данных, предоставленных администрацией и опубликованных в СМИ.

¹⁰ В 2022–2024 гг. общая сумма, выделяемая по Конкурсу, составляла 2120–2500 тыс. руб. в год.

¹¹ В данном случае мы имеем в виду те ТОСы, которые сформировались после 2018 г., т. е. на этапе максимально ТОСо-ориентированной политики. Финансовая поддержка и изменение правового поля, по нашему мнению, создают возможности не для искусственных, а для естественных процессов самоорганизации населения и позволяют им формироваться в том виде, который оказывается максимально жизнеспособен в существующих условиях. Как следствие, мы наблюдаем объединение жителей домов вокруг общего двора в районах с многоэтажной застройкой и тенденции к увеличению территории мелких ТОСов в частном секторе.

About the authors

M. R. Zazulina

Author for correspondence.
Email: zamashka@yandex.ru
Candidate of Philosophical Sciences, Senior Researcher Nikolaeva Str., 8, Novosibirsk

References

Supplementary files

Supplementary Files

Action

1. JATS XML

Download

2. Диаграмма 1. Направления грантовой деятельности ТОСов г. Бердска

Download (52KB)

Indexing metadata