Forms of Government in Program Documents and Legal Doctrine of Russia at the Beginning of the 20th Century

Full Text

Введение

Проблема государственного устройства России была одной из самых дискуссионных на рубеже XIX и XX вв. Революционные события той эпохи неоднократно диктовали необходимость решения «национального вопроса» путем изменения государственно-территориальной структуры империи. Между различными политическими группами шла дискуссия по вопросам федерализации, местного самоуправления и автономий. Это, например, можно наблюдать при анализе партийных программ и научных работ деятелей той эпохи. В частности, полемика по вопросу необходимого территориального устройства империи велась между сторонниками построения федеративного государства – представителями левого (социалистического) дискурса для проведения в жизнь принципа самоопределения наций и сторонниками унитарного устройства империи – представителями либерального дискурса для недопущения нарушения государственного единства [Хрипаченко, Т. И., 2012].

В настоящей статье автор особое внимание уделяет исследованию взглядов крупных представителей конституционно-демократической партии (кадетов) относительно форм государственного устройства. Несмотря на кажущуюся общность воззрений по вопросам децентрализации, местного самоуправления или автономии, отраженных в тексте программы кадетской партии, принятой на ее Учредительном съезде в Москве 12–18 октября 1905 г.¹, нельзя говорить об их однородности. Напротив, такой взгляд не отражал бы всю полноту дискуссий, которые велись между дореволюционными юристами на страницах их фундаментальных трудов.

Таким образом, основная цель настоящей работы – выявить особенности во взглядах основных кадетских мыслителей на проблему территориального переустройства России с учетом политической действительности начала XX в. Это обусловливает концентрацию внимания на периоде с начала Русской революции 1905 г. до Октябрьской революции 1917 г. Именно в указанный период интеллектуальные концепции дореволюционных правоведов, доселе существовавшие в основном на страницах научных трудов, трансформировались в программные пункты ведущих политических партий.

Теоретические основы. Методы

Теоретическую основу настоящего исследования составляют как программные документы конституционно-демократической партии, так и труды известных дореволюционных кадетских юристов Н. И. Лазаревского, Ф. Ф. Кокошкина, С. А. Котляревского, Б. Э. Нольде, Н. А. Гредескула и других, посвященные исследованию государственного устройства Российской империи начала XX в.

Для достижения цели исследования автором использованы общенаучные (анализ, синтез, дедукция) и частнонаучные методы исследования (сравнительно-исторический, герменевтический, историко-системный), что позволило объективно и всесторонне исследовать воззрения кадетов относительно различных форм государственного устройства имперской России.

Результаты исследования

Принцип единства и нераздельности России

На начало XX в. понятие «форма государственного устройства» дореволюционными теоретиками государственного права выработано не было [Корнев, В. Н., 2006, с. 177]. Дискуссии о необходимости использования данного термина начались лишь в 60-х гг. XX в. [Гельдибаев, М. Х., Касаткина, Н. А., 2018, с. 56]. Сами дореволюционные правоведы, в частности Б. Н. Чичерин и Н. М. Коркунов, описывали государственное устройство через использование элементов формы правления. Так, Чичерин указывал, что государственное устройство определяется строением верховной власти, которая является владычествующим элементом в государстве. Различное строение верховной власти составляет различие образов правления [Чичерин, Б. Н., 1894, с. 105]. Коркунов отождествлял понятия формы государственного устройства и формы правления, указывая на монархию или республику как на разные формы такого устройства [Коркунов, Н. М., 1909, с. 259].

Несмотря на отсутствие единообразного понимания термина государственного устройства, кадетские теоретики государственного права имели общий взгляд на необходимость территориально-государственного переустройства России с учетом принципа государственного единства. Стоит отметить, что указанный принцип, как и в целом разработки кадетской профессуры относительно форм государственного устройства, был заимствован из концепций немецких правоведов, в частности Г. Еллинека, и адаптирован под российские условия с учетом ее многонационального состава.

На практике при рассмотрении вопроса о необходимости проведения децентрализации и автономизации России кадеты исходили из обязательности соблюдения принципа единой и неразделимой России, установленного в первой статье Основных законов Российской империи 1906 г. В частности, в п. 25 Программы конституционно-демократической партии 1905 г., посвященном государственному переустройству Царства Польского, прямо указывается, что автономное устройство вводится при условии сохранения государственного единства и участии в центральном представительстве на одинаковых с прочими частями империи основаниях². Этот принцип выступал критерием, устанавливающим границы проведения децентрализации таким способом, чтобы минимизировать риски нарушения единства России [Габрелян, Э. В., 2010, с. 169]. Можно отметить, что в целом кадеты понимали такое единство в одном русле и связывали его исполнение прежде всего с распространением государственного суверенитета на всю территорию империи, т. е. с отсутствием суверенной от центра власти, а также с сохранением территориальной целостности государства и недопущением формирования сепаратистских движений. Тем самым такая целостность образовывала с абсолютизмом символическую связь, приобретя сакральный характер в монархической системе Российской империи [Wortman, R., 2013, p. 258].

Так, известный дореволюционный юрист барон Б. Э. Нольде писал: «Россия “едина и неразделима” потому, что русская государственная власть господствует на всей русской территории. Она перестала бы быть “единой и неразделимой”, если бы какая-либо часть ее отошла в обладание другой верховной власти» [Нольде, Б. Э., 1911, с. 244]. Таким образом, Нольде считал, что территориальное единство государства нарушается в двух случаях: при отчуждении территории другому государству или при образовании на территории такого государства иной власти, независимой от первоначальной. Рассматривая первый вариант такого нарушения, Нольде указывал на юридический запрет уступки государственной территории властью, за исключением той, которая не ограничена законодательством [Нольде, Б. Э., 1911, с. 246]. Речь идет, конечно, о фигуре абсолютного монарха. Для Нольде действия абсолютного монарха по отчуждению определенной территории государства являются безусловно легальными. Однако в условиях дуалистической или конституционной монархии такие действия уже не будут соответствовать принципу территориального единства, поскольку требуют санкции другого органа власти, например парламента. Следовательно, уступка территории возможна только в порядке, определенном действующим законодательством и не противоречащем ему.

Нольде отмечал, что единообразие устройства разных частей государства не гарантирует его единства. Однообразная организация территорий нивелируется их возможной чрезмерной автономностью. Настоящее единство государства зависит не от симметричности его устройства или однообразности форм осуществления этой власти, а от того, каков характер власти, признанной за его разными частями [Нольде, Б. Э., 1911, с. 256]. Тем самым правовед признавал возможность проведения децентрализации, если по ее итогам не будет образована территория, обладающая суверенитетом и не подчиняющаяся центральной власти. И наоборот: Нольде соглашался с возможностью существования автономии, основанной на общегосударственном законодательстве и входящей в систему государственной власти.

Признавал возможность существования административно-территориальных единиц, не нарушающих территориального единства государства, и известный дореволюционный конституционалист Н. И. Лазаревский. В частности, в работе «Русское государственное право» (1917) Лазаревский писал: «…понятие государственного единства есть понятие не абсолютное, но относительное, и по существу своему допускающее разнообразные степени проведения, и все те формы государственного и административного устройства, в которых видели нарушение государственного единства, в действительности представляли не нарушение этого принципа, но лишь разную степень централизации функций власти» [Лазаревский, Н. И., 1917, с. 181].

Н. И. Лазаревский в целом критиковал понимание государственного единства как воли одного лица (монарха) или же одного учреждения. Для Лазаревского внутреннее единство государства, основанное исключительно на существовании одного центра, было невозможным, поскольку в любом государстве неизбежно существуют конфликты между разными органами власти, так или иначе нарушающие такое единство. В частности, в качестве отдельного субъекта власти Лазаревский рассматривал бюрократию, обладающую особой политической самостоятельностью и собственной волей. Лазаревский пришел к выводу, что государственное единство проявляется при внешней деятельности государства, например во взаимодействии с другими государствами. Однако оно не зависит от степени централизации власти. В частности, Лазаревский отмечал: «…мы можем наблюдать государство как единство, изучая сношения с другими лицами, но когда мы изучаем внутреннее строение государства, мы видим не единство, а множественность лиц, отношений и центров власти» [Лазаревский, Н. И., 1917, с. 182].

Другой выдающийся дореволюционный юрист, один из идеологов кадетской партии Ф. Ф. Кокошкин придерживался несколько иного взгляда относительно сущности единства государства. По его мнению, в отличие от того же Нольде, государство само ограничено правом. Оно «произрастает» из правового порядка. Свое воззрение он основывал на учении Г. Еллинека о самоограничении власти, согласно которому государство вправе как создавать субъективные права, так и налагать на себя субъективные обязанности. Однако в отличие от Еллинека, считавшего, что такие обязанности могут быть отменены государством в одностороннем порядке, Кокошкин исходил из наличия перманентного ограничения государственной власти правом. Для него суверенная власть не является неограниченной. Для правоведа ключевой признак суверенитета – верховенство власти. Существование в государстве системы самоуправления, в том числе автономий, никак не нарушает его единства, если такая автономия была установлена общегосударственными законами, а также если, помимо местного представительства, в этой автономии существует и общегосударственное представительство [Кокошкин, Ф. Ф., 1906, с. 13]. Иначе можно было бы говорить об образовании государства в государстве. Также, по мнению Кокошкина, нельзя забывать и о единстве, обеспечивающемся народной психологией. Таким скрепляющим фактором служит удовлетворение общих интересов, чтобы существование различных этносов в едином государстве было выгодным для всего населения [Кокошкин, Ф. Ф., 1906, с. 14].

Децентрализация и формы ее осуществления

Несмотря на общую основу взглядов в понимании важности сохранения государственного единства и опасности деления территории дореволюционной России на разные части, обладающие суверенной властью, среди представителей кадетской партии не было единства мнений относительно понятий самих форм децентрализации. В частности, при анализе теоретических концепций видных кадетов можно заметить неоднородность мнений насчет терминов автономии и самоуправления.

Отдельно стоит отметить, что для либеральных юристов в целом, в отличие от социалистов, рассматривающих народ как единственный источник политической воли, исследование различных форм государственного устройства проходило в парадигме, в которой, наоборот, источником такой воли является само государство [Хрипаченко, Т. И., 2012, с. 117]. При таком взгляде на форму территориального устройства государства децентрализация будет связана исключительно с перераспределением полномочий между различными государственным органами разного уровня.

Так, барон Б. Э. Нольде в известной работе «Очерки русского государственного права» (1911) рассматривал самоуправление с этатистских позиций, признавая его частью государственной системы управления. Таким образом, самоуправление имеет государственную природу и функционирует исключительно в рамках системы государственной власти. Это означает, что самоуправление является формой осуществления государственных функций субъектами, которые в той или иной мере независимы от центрального правительства, но сохраняют при этом государственную природу.

Основной вопрос состоял в пределах самоуправления, его форм. Так, Б. Э. Нольде выделял несколько видов самоуправления в зависимости от того, кому поручается осуществление его функций. В частности, он выделял самоуправление, осуществляемое наместниками из центра, являющимися уроженцами этой территории. По мнению Нольде, важным шагом в закреплении основ самоуправления является введение выборности местных органов власти. При этом могут существовать механизмы, позволяющие центральной власти сохранять определенное влияние на процесс выборов, например через утверждение избранных лиц.

Если государство дает возможность самостоятельно осуществлять выборы государственных органов определенной территории, обладающей при этом собственным правовым устройством, то такое самоуправление, по мнению Нольде, можно называть автономией [Нольде, Б. Э., 1911, с. 269]. Для ученого такая форма самоуправления является исключительной (высшей). Тем самым для Нольде автономия – наиболее развитая форма самоуправления, при которой власть осуществляют люди, выбранные по собственному праву, не дарованному центральной властью. Органы власти в таких автономиях не только выполняют некоторые законодательные функции, но и ведут внутреннюю политику самостоятельно, не нарушая при этом государственный суверенитет.

В итоге Нольде рассматривал самоуправление как продукт государственной воли, поскольку оно действует через органы власти, функционирующие в пределах полномочий, установленных центральной властью. В то время как автономия, по его мнению, представляет собой особую форму самоуправления, в которой система органов власти основана прежде всего на местном праве.

Нольде подчеркивал ключевое различие между самоуправляющейся единицей и государством. В частности, он писал следующее: «Власть самоуправления самостоятельна лишь условно, власть государства самостоятельна безусловно. Условием самостоятельности самоуправления является или дарование таковой государством, или допущение ее последним: самоуправление может жить своим правом, но это право юридически существует, пока государство его не отменило <…> Как только самоуправление ни в каком порядке, ни конституционного, ни обыкновенного законодательства, ни тем более в порядке управления, не может быть лишено своей самостоятельности, обладающая такими полномочиями единица превращается в единицу государственную» [Нольде, Б. Э., 1911, с. 277].

Таким образом, для Нольде ключевым условием сохранения единства государства выступает возможность такого государства самостоятельно определять сферу полномочий органов самоуправления. Иначе такое самоуправление может трансформироваться в полноценное государство. Существование автономий является возможным, если такой статус может быть в одностороннем порядке нивелирован центральной властью, как это происходило при включении в состав России территорий Малороссии, Бессарабии или, например, Царства Польского. Во всех таких случаях Нольде указывает на сходный сценарий развития присоединенной территории: при сохранении некоторой части прежнего законодательства все большее распространение получают общеимперские законы. Постепенно происходит унификация системы управления на окраинах, делая возможным полное слияние автономной единицы с основной территорией империи. Кроме того, многие малонаселенные территории поглощались имперской администрацией без каких-либо попыток преобразовать их в автономные единицы, и территориальная автономия была скорее привилегией для тех этносов, кто успешнее лоббировал ее установление на определенной территории [Kirmse, S. B., 2022, p. 8].

Такое понимание происходящих на окраинах Российской империи процессов указывает на отношение Нольде к автономиям как к временной необходимости, которая должна постепенно исчезнуть, сменив себя на иную форму самоуправления со значительно большей зависимостью от центра.

Понятие автономии Нольде отлично от понимания такого явления иными теоретиками государственного права. В частности, Нольде трактовал автономию в широком смысле, подводя под нее выработанные немецкой правовой наукой понятия несуверенного государства (Nichtsouverdne Staaten) и государственного фрагмента (Staatsfragmente). Для Нольде введение Г. Еллинеком указанных понятий является излишним, поскольку они могут быть применимы к Германской империи, собранной из различных немецких земель, которые впоследствии утратили свой суверенитет, однако сохранили некоторые признаки государственности, но не к России [Нольде, Б. Э., 1911, с. 276]. Для него несуверенные государства, не отличающиеся от иных форм самоуправления (автономий), являются анахронизмом немецкой истории.

Не согласен был с позицией Нольде по вопросу несуверенных государств Ф. Ф. Кокошкин. Свое воззрение относительно их природы Кокошкин заимствовал из концепций Г. Еллинека и Гуго Прейса [Корнев, В. Н., 2006, с. 182]. Он указывал на необходимость разделять субъект федерации и провинциальную автономию, объясняя это тем, что, во-первых, у субъектов федерации имеются собственные органы власти, компетенция которых устанавливается федеральным законодательством, во-вторых, органы власти субъекта федерации вправе осуществлять законодательную деятельность без участия федеральной власти [Кокошкин, Ф. Ф., 1906, с. 6].

Иное различие между субъектом федерации и автономией проводил Н. И. Лазаревский. Он отмечал, что права субъекта федерации не могут быть урезаны федеральной властью без согласия такого субъекта [Лазаревский, Н. И., 1906, с. 12].

Кокошкин в зависимости от пределов проводимой децентрализации разделял децентрализацию административную и законодательную. Под административной децентрализацией (местным самоуправлением) он понимал такое устройство, при котором определенная территория имеет местные органы власти, осуществляющие свою деятельность на основе общегосударственного законодательства. Федеральная власть, в свою очередь, осуществляет контроль за их деятельностью [Кокошкин, Ф. Ф., 1912, с. 305]. Под законодательной децентрализацией (областной автономией) понимается высшая форма децентрализации, при которой на местном уровне формируются законодательные органы для издания местных законов. При этом организация таких органов определяется местным законодательством. Такую форму децентрализации Кокошкин относил к промежуточной, стоящей между самоуправлением и несуверенным государством (субъектом федерации) [Кокошкин, Ф. Ф., 1912, с. 306].

Одним из важных вопросов, отдельно рассматриваемым Ф. Ф. Кокошкиным, является влияние автономии на решение национального вопроса. Правовед разграничивал процесс децентрализации России с территориальным обустройством государства по национальному признаку, указывая на то, что культурное самоопределение народов возможно и в централизованном государстве. При этом, как подчеркивал юрист, основная задача децентрализации сводится вовсе не к формированию национальных анклавов, а лишь к передаче части управленческих или законодательных функций на местный уровень.

Решение национального вопроса, по мнению Кокошкина, может быть сведено к трем моментам: во-первых, предоставление равноправия гражданам независимо от их национальности; во-вторых, сохранение и свободное развитие языка, литературы и культуры каждого этноса; в-третьих, предоставление равенства языков в местных государственных и общественных установлениях и в школе [Кочетков, В. В., 2017, с. 159]. То есть для Кокошкина решение национального вопроса ограничивалось исключительно гарантированием каждой народности культурного самоопределения, но не формированием национальных автономий. Деятельность же центральной власти по отношению к самоуправлению должна сводиться к надзору за законностью деятельности местных органов.

Отмечая важность децентрализации и построения автономий, Кокошкин обосновывал это обширностью российской территории и невозможностью для федеральных депутатов в полной мере представлять интересы своих многотысячных избирателей. Для исправления такой ситуации необходимо не только передать часть управленческих полномочий на места, но и провести децентрализацию законодательства, т. е. предоставить местным властям возможность самостоятельно через законодательную деятельность регулировать местные хозяйственные вопросы. Такая мера, в свою очередь, существенно разгрузит парламент, который сможет более детально обсуждать и принимать законопроекты. Все это указывает на желательность построения в России не национальных автономий, а автономий сугубо провинциального типа, основанных прежде всего на экономических, культурных, бытовых и иных критериях.

Необходимость в децентрализации путем введения повсеместного самоуправления видел и другой кадетский деятель – Н. И. Лазаревский. По Лазаревскому, под самоуправлением понимается система местной администрации, возлагающая осуществление задач местного управления на такие государственные органы, которые ставятся в положение, независимое от центральной администрации [Лазаревский, Н. И., 1917, с. 184]. Он также отмечал, что отличия автономии от самоуправления проявляются, во-первых, в охвате большего числа сторон государственной деятельности, во-вторых, в осуществлении законодательной власти [Лазаревский, Н. И., 1906, с. 5]. Таким образом, Лазаревский соглашался с Кокошкиным относительно необходимости законодательной децентрализации как неотъемлемого признака автономии. Государство должно строго определить сферу деятельности местных законодательных органов, которые могут принимать законодательные акты, изменяющие существующие общегосударственные законы. Однако Кокошкин дополнительно указывал, что издание местных законов должно сопровождаться утверждением их центральной властью. В таком подходе Кокошкин видел баланс интересов как местных властей, так и центральной власти, который также выражался и в разнице формирования местных органов. Так, законодательные органы в автономии должны формироваться на основе прямых выборов, в то время как исполнительные – путем назначения чиновников центральной властью [Хрипаченко, Т. И., 2012, с. 129]. Также стоит отметить, что Лазаревский, в отличие от Кокошкина, признавал возможность построения автономий по национальному признаку и даже отмечал, что для России опасно не формирование национальных автономий, а, наоборот, отказ от них [Корнев, В. Н., 2006, с. 179].

Интересна позиция С. А. Корфа, являвшегося активным сторонником кадетской партии. Так, соглашаясь с децентрализацией законодательства как одним из главных критериев процесса децентрализации государственного управления, он указывал на то, что граница перехода от провинции к государствам устанавливается точным определением того момента, когда провинция начинает творить право и властвовать самостоятельно [Корф, С. А., 1917, с. 87–88]. Таким образом, наделение автономии возможностью правотворчества без каких-либо ограничений делает ее суверенным государством.

С. А. Котляревский подчеркивал, что автономия есть самоограничение власти в унитарном государстве, основанное на признании не только особых интересов данной области, но и особого права удовлетворять эти интересы при помощи местных органов [Котляревский, С. А., 1915, с. 271]. Котляревский соглашался с тем, что автономия является особой формой местного самоуправления. Однако правовед, в отличие от Кокошкина и Лазаревского, не считал децентрализацию законодательства обязательным признаком автономии, а указывал лишь на необходимость проведения административной децентрализации.

Отдельно стоит отметить, что Котляревский признавал необходимость формирования материальных и культурных условий для наделения определенной части государства статусом автономии. В качестве такой территории, соответствующей условиям для получения указанного статуса, Котляревский видел исключительно Царство Польское, поскольку в нем национальные и областные границы практически совпадают, что формирует единую политическую традицию и культуру [Котляревский, С. А., 1996, с. 115].

Таким образом, в отличие от Нольде, для которого в силу политических причин не существовало разницы между автономией и несуверенным государством, поскольку он значительно расширял понятие автономии, остальные кадетские деятели вводили определенную градацию форм децентрализации. Это выражалось, например, в признании Кокошкиным и Лазаревским введенного Еллинеком понятия несуверенного государства. Однако на практике кадетская партия, признавая необходимость формирования автономий, вынуждена была защищаться от нападок справа. Нападки эти заключались, главным образом, в упреках в том, что они якобы желали расчленить Россию путем предоставления Царству Польскому автономии. В ответ на такие обвинения известный кадет А. А. Кизеветтер в работе «Нападки на партию народной свободы и возражения на них» (1906) указывал, что предоставление автономии Польше не ослабит, а, наоборот, усилит ее связь с Россией, поскольку сама автономия означает лишь право определенной территории иметь собственное представительное учреждение, решающее местные проблемы, при условии утверждения решений местного органа императором [Кизеветтер, А. А., 1906, с. 50].

Федерализм и необходимость его построения в России

Прежде чем приступить к исследованию взглядов кадетских деятелей относительно федерализма, следует обратиться к анализу текста политической программы конституционно-демократической партии. Так, в тексте кадетской программы нет ни единого упоминания о федерации и какой-либо необходимости ее установления на территории Российской империи. Напротив, в программе по вопросу государственного устройства основное внимание уделяется самоуправлению и установлению автономного устройства в Царстве Польском и особого государственного положения Финляндии после формирования демократического представительства с конституционными правами³.

Такое содержание политической программы вполне объяснимо, поскольку в целом среди дореволюционных либеральных юристов было господствующим представление о вреде установления федеративного устройства. В этой связи справедливо мнение Ю. Л. Шульженко, согласно которому сторонников создания в России федерации среди дореволюционных правоведов фактически не было [Шульженко, Ю. Л., 2013, с. 22]. Во многом это объяснялось слабой научной разработанностью теории федерализма в России и восприятием концепта федерации как сугубо политической проблемы [Лебедев, А. О., 2011, с. 136].

Существовали концепции, обосновывающие хрупкость и неустойчивость федеративных отношений, рассмотрение федерации как промежуточной формы, рано или поздно эволюционирующей до унитарного устройства⁴. Такие представления были популярны и у большинства кадетских деятелей. Однако некоторые из них указывали на желательность построения федерации для удовлетворения стремлений этносов к культурному самоопределению, при этом не нарушающему единства и целостности территории государства.

В связи с этим уместным будет привести цитату С. А. Корфа: «…когда несколько народностей соединены в одно целое (напр., государство старого режима), каждое из них проявляет центробежные и сепаратистские идеалы и наклонности, но как только им обеспечивается внутренняя самостоятельность, возможность правотворчества и гарантия собственного культурного развития, так центробежные силы сменяются центростремительными и начинается процесс объединения на основе федерализма» [Корф, С. А., 1917, с. 109].

С позицией Корфа солидаризировался и профессор Н. А. Гредескул, указывая на необходимость удовлетворения запроса какого-либо этноса на самоуправление. В частности, он писал, что всякая угнетаемая национальность становится ядом, становится гниющей язвой, становится внутренней гангреной для государства [Гредескул, Н. А., 1916, с. 30]. Решение национальной проблемы Гредескул видел в децентрализации, при которой права национальностей будут уважаться и охраняться.

Схожей позиции придерживался и правовед В. М. Гессен. Он отмечал, что каждой национальности должна быть выделена сфера свободного проявления ее индивидуальности с целью всестороннего раскрытия национального «я». Это должно выразиться в предоставлении каждой национальности права на самоопределение в вопросах культуры [Гессен, В. М., 1906, с. 4].

Из приведенных позиций можно сделать вывод, что указанные деятели отмечали возникновение центробежных сил при условии отсутствия элементов самоуправления. Прежде всего речь идет о предоставлении народностям культурной автономии. Однако построение федерации на национальных началах было неприемлемым для кадетской партии в целом в силу неготовности России к федеративному переустройству. Да еще и пришлось отбиваться от обвинений националистов в стремлении через процесс децентрализации разрушить российскую государственность.

Такую позицию можно увидеть, в частности, в работах Ф. Ф. Кокошкина. Кокошкин на примере России отмечал причины, по которым построение федеративной республики на национальных началах является весьма затруднительным. Такими причинами выступают крайняя неравномерность численности всех национальностей, входящих в состав России, и несоразмерность занимаемых ими территорий [Кокошкин, Ф. Ф., 1917, с. 7].

Актуален и вопрос о компетенции, которой необходимо наделить субъект государства, о том, насколько широкими должны быть такие полномочия, чтобы соблюсти баланс интересов его полиэтнического состава. В связи с этим проблемным становится и вопрос об устройстве парламента федеративного государства. По мнению Кокошкина, наделение каждого субъекта федерации равными голосами при существовании в государстве титульного этноса неминуемо ведет к тупику. Неравное же распределение голосов между составными частями государства для его нормального функционирования возможно только при наличии моноэтнического общества.

Отвергал Кокошкин также концепцию построения федерации в смешанном виде, при котором часть субъектов будет построена по национальному критерию, а часть – в зависимости от экономических, местных или иных условий. Ученый справедливо замечал, что такое деление приведет к тому, что многочисленная великорусская национальность будет искусственно разделена, а иные мелкие народности, наоборот, объединятся в целые этнографические единицы [Кокошкин, Ф. Ф., 1917, с. 13]. Очевидно, что от такого федеративного устройства выиграют все народности, кроме одной – русской.

Результатом федерации национальностей, по мнению Кокошкина, будет создание конфедерации, т. е. союза суверенных протогосударств, соединенных договором. Для Кокошкина очевидно, что данный процесс приведет лишь к одному – к разрушению единства государственной власти и, соответственно, к распаду государства.

Тогда, как совершенно справедливо отмечает Т. И. Хрипаченко, понятие федерации выбивается из логической линии процесса децентрализации, поскольку для либералов в целом и для кадетов в частности федерализм есть объединение нескольких государств в единый союз [Хрипаченко, Т. И., 2012, с. 119]. Большинством дореволюционных конституционалистов федерация понималась как соединение государств, которые вследствие такого соединения становятся несуверенными, т. е. отдают центру часть своих полномочий. При этом, несмотря на согласие в необходимости выделения субъектов федерации как одной из форм государственного устройства в теории, тот же Кокошкин применительно к российской действительности не был сторонником построения таких образований на практике. Таким образом, кадеты поддерживали автономию в региональном законодательстве и культурных правах для отдельных частей империи (в первую очередь Финляндии и Польши), но не подразумевали превращения России в федерацию [Sablin, I., Semyonov, A., 2020, p. 554].

Обсуждение и заключение

Проведенное исследование позволило выявить следующие особенности взглядов конституционных демократов относительно форм государственного устройства:

1. Понимание принципа государственного единства как отсутствия субъекта, обладающего суверенной от центра (верховной) властью. Несмотря на некоторые ценностные различия, кадеты придерживались мнения о том, что децентрализация государства, выраженная в формировании системы местного самоуправления, основанной на общегосударственных законах и находящейся под надзором центральной власти, никак не нарушает государственного единства и не приведет к краху империи. Следовательно, нарушение принципа государственного единства не коррелирует с осуществлением децентрализации управления в государстве.

2. Признание автономии в качестве высшей формы самоуправления, для которой вследствие законодательной децентрализации характерно наличие местных законов. Под самоуправлением большинство кадетских идеологов понимали непосредственно административную децентрализацию, при которой на местном уровне формируются органы власти, находящиеся в подчиненном положении по отношению к центральной власти.

3. Отсутствие единства мнений по вопросу необходимости выделения несуверенных государств (субъектов федерации) в качестве одной из форм государственного устройства. Большинство из них признавали теоретическую обособленность субъекта федерации от автономии в том, что такой субъект вправе осуществлять законодательную деятельность без какого-либо участия центральной власти, например, в утверждении местных законов (Ф. Ф. Кокошкин) или в невозможности урезать права субъекта федерации без согласия самого субъекта, выраженного в принятии по данному вопросу собственного правового акта (Н. И. Лазаревский). Разность формулировок объясняется заимствованием и адаптацией под российскую действительность дореволюционными юристами по своему разумению понятия несуверенного государства, разработанного немецкими правоведами, в частности Г. Еллинеком.

4. Неприятие идеи построения в России автономий и тем более федеративного устройства на национальных началах. Несмотря на упоминания некоторыми кадетскими деятелями необходимости утверждения федеративных отношений для решения национального вопроса, речь шла исключительно о предоставлении определенному этносу культурной автономии.

5. Признание большинством идеологов вредности для России переустройства государства на федеративных началах. Популярно было мнение о хрупкости федеративного устройства, его промежуточном положении, трансформирующемся впоследствии в унитарное государство. Федерация понималась кадетами как результат объединения разных государственных частей в единое целое и выпадала из логического ряда процесса децентрализации, где речь шла о перераспределении полномочий между разными уровнями власти.

About the authors

Sergey A. Zavrazhnov

Author for correspondence.
Email: zavrazhnov.sergey@yandex.ru
ORCID iD: 0009-0008-4170-4668

Postgraduate Student of the Theory of Law, State and Judicial Power Department

References

Supplementary files