Protecting the Rights of Indigenous Peoples in the 2007 UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples

Full Text

Представляется очевидным, что права, гарантированные коренным народам, как благополучно развивающимся, так и находящимся под угрозой исчезновения, должны быть направлены на обеспечение их естественного развития и самосохранения, не создавать правовую почву для этносоциального и политического конфликтов. Поэтому важно рассмотреть комплекс прав коренных народов. Наиболее полно этот вопрос разрешен в базовом международно-правовом документе – Декларации ООН 2007 г. (далее – Декларация, Декларация 2007 г.)

Этот международно-правовой документ был разработан Советом по правам человека и в системе ООН имеет достаточно высокую оценку. Так, Специальный докладчик по правам коренных народов В. Таули-Корпус (2014–2020) называет его «согласованной нормативной базой, обеспечивающей наилучшую основу для проведения межкультурного диалога о том, как реализовать права коренных народов в условиях взаимного сотрудничества»¹⁶⁰. По мнению ЮНЕСКО, Декларация имеет «вдохновляющий характер» для разработки «глобального плана действий… к осуществлению международно признанных прав коренных народов»¹⁶¹. Представляется, что столь комплиментарная оценка документа носит завышенный характер. Обозначим основные аргументы в пользу такого вывода.

Необходимо подчеркнуть, что в разработке Декларации активно участвовали государства, причем доработка документа продолжалась вплоть до дня его окончательного обсуждения и голосования в Третьем комитете Генеральной Ассамблеи ООН¹⁶². Тем не менее окончательный вариант текста, по словам представителя Австралийского Союза в ООН Р. Хилла, «разочаровывает... работа над текстом декларации [не привела] к всеобщей поддержке... текст декларации [не достиг] высокого нормативного уровня»¹⁶³. Заместитель постоянного представителя Российской Федерации при ООН И. И. Рогачев отмечает, что «...такой всеобъемлющий документ, как Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов, должен быть сбалансированным, тщательно выверенным и авторитетным международным актом... предлагаемый к одобрению Генеральной Ассамблеей текст проекта Декларации таковым не является»¹⁶⁴ (здесь и далее курсив наш. – Н. Ч.). Аналогичной точки зрения во время окончательного обсуждения проекта декларации придерживались и другие государства, в том числе те, которые впоследствии голосовали за проект (Бенин, Швеция, Колумбия и др.).

Право на самоопределение для коренных народов

Критическое отношение вызвала ст. 3 Декларации, закрепляющая за коренными народами право на самоопределение: «Коренные народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие». В статьях 4 и 5 Декларации конкретизируются некоторые аспекты права на самоопределение для коренных народов (право на автономию в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам и средствам финансирования их автономных функций; право на полное участие в политической, экономической, социальной и культурной жизни государства).

Концепция самоопределения в международном праве имеет сложное содержание. С одной стороны, это общепризнанный принцип международного права, установленный в Уставе ООН¹⁶⁵ (ст. 1, ст. 55), в Декларации «О принципах международного права»¹⁶⁶. С другой стороны, это коллективное право, принадлежащее народам, на которое указывается в первых статьях обоих Международных пактов о правах человека.

Несмотря на признанный характер этого права, в доктрине и практике применения международного права его толкование и границы реализации остаются дискуссионными. В англосаксонской правовой традиции концепция самоопределения применима к процессам деколонизации и разделения государств на более мелкие государства с четко обозначенными группами населения [Cassese, A., 2013, p. 146]. Так, А. Кассезе писал, что после завершения этапа антиколониальной освободительной борьбы самоопределение перестало быть абсолютной ценностью, его положительная роль осталась в прошлом [Cassese, A., 2005, p. 46–68]. С этим нельзя согласиться.

История развития права ООН демонстрирует, что начиная с 70-х гг. прошлого века признанные ситуации самоопределения выходят за пределы деколонизации. В соответствии с международно-правовыми актами, принятыми в последние десятилетия, право на самоопределение, как правило, возникает не только в связи с колониальной или иной иностранной зависимостью, но и с оккупацией, агрессией, грубым нарушением прав человека в отношении самоопределяющегося этнического сообщества и т. п.¹⁶⁷

Например, Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Всеобщее осуществление права народов на самоопределение» (1993) подтверждает как важнейшее условие эффективной гарантии и соблюдения прав человека и сохранения и поощрения этих прав «…всеобщее осуществление права всех народов, в том числе народов, находящихся под колониальным, иностранным и чужеземным господством»¹⁶⁸.

Давая собственную оценку правовым обстоятельствам возведения защитной стены вокруг Палестины, судья Международного Суда ООН Р. Хиггинс в особом мнении указала: «…Суд впервые, без какого-либо детального анализа, фактически принял вторую (т. е. после колониальной точки зрения на самоопределение) точку зрения…»¹⁶⁹

В совпадающем особом мнении судей Вильдхабера и Риссдала к решению Европейского Суда по правам человека по делу Лоизиду (1996) наиболее полно сформулирована идея трансформации содержания права на самоопределение: «До недавнего времени в международной практике право на самоопределение в практических условиях было идентичным праву на деколонизацию и ограниченным им. В последние годы, как представляется, сформировался консенсус, в соответствии с которым народы также могут осуществлять право на самоопределение, если их права человека последовательно и грубо нарушаются либо же если они совсем не представлены или массово нерепрезентативны недемократическим и дискриминационным образом. Если данное описание является верным, право на самоопределение является инструментом, который может использоваться для восстановления международных стандартов прав человека и демократии»¹⁷⁰.

Международный Суд ООН в Консультативном заключении о соответствии одностороннего провозглашения независимости Косово нормам международного права, не подвергая сомнению право на самоопределение в контексте «несамоуправляющихся территорий и народов, подчиненных иностранному игу, господству и эксплуатации», счел необходимым отдельно разрешить вопрос о международно-правовом регулировании [иных обстоятельств] самоопределения «частью населения существующего государства»¹⁷¹.

Тем не менее в контексте исследуемого вопроса для коренных народов актуальными представляются все признаваемые международным правом основания для самоопределения: деколонизация, борьба против оккупации и иного господства, грубое нарушение прав человека и т. д. Провозглашение в Декларации 2007 г. содержательно общего права на самоопределение в таком контексте может быть воспринято как разрешение (и даже поощрение) для таких действий коренных народов, которые без достаточных причин способны подорвать территориальную целостность государства, стать причиной для политического конфликта.

Именно это соображение обусловило основную критику Декларации в ходе ее обсуждения. Поэтому перед голосованием ее текст был дополнен новой статьей, уточняющей пределы самоопределения коренных народов по сравнению с традиционным для международного права содержанием права на самоопределение, предусматривающим достижение народом «определенного уровня автономии от центрального правительства, вплоть до сецессии» [Исполинов, А. С., 2023, c. 75–76]. Декларация уточняет, что для коренных народов право на самоопределение не может толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности и политического единства суверенных и независимых государств (ст. 46). Это было одно из наиболее обсуждаемых положений и последнее внесенное изменение в текст Декларации.

Таким образом, право на самоопределение для коренных народов по Декларации приобрело обособленное и отличное от существующего в международном праве содержание, признанное в общей первой статье двух Международных пактов об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах: оно не предоставляет коренным народам права на сецессию и независимость, соответственно лишено ресурса быть использованным для причинения ущерба суверенитету государства. По словам И. И. Лукашука, «…если государство обеспечивает народу право на самоопределение, то есть право самому определять политическую, социальную и экономическую систему, гарантирует права человека, то расчленение такого государства по воле того или иного меньшинства является противоправным» [Лукашук, И. И., 1996, c. 281].

В связи с этим возникают вопросы: можно ли расценивать ст. 46 как ограничивающую в правах коренные народы (по сравнению с универсальным стандартом)? Зачем в международно-правовом документе устанавливать такое предписание, которое не создает международно-правовых последствий, но касается внутренней, суверенной организации властных полномочий?

По факту в этой части, по словам заместителя постоянного представителя Российской Федерации при ООН И. И. Рогачева, Декларация подтверждает принципы «территориальной целостности и политического единства суверенных и независимых государств»¹⁷², что, несмотря на важность этих норм, прямо не соответствует предмету регулирования, которому посвящена Декларация.

Права коренных народов в контексте государственных полномочий

Декларация 2007 г. относится к документам soft law и не создает обязательных для государств-участников предписаний. При этом, как справедливо отмечает профессор Ю. С. Ромашев, согласие большинства государств с применением необязательных норм мягкого права создает ситуацию opino juris и может стать основой для формирования обязательной международно-правовой нормы [Ромашев, Ю. С., 2019, c. 123].

Это обстоятельство следует учитывать при анализе статей Декларации, которые устанавливают, как представляется, достаточно спорные права коренных народов по вопросам, которые традиционно включаются в сферу государственных суверенных полномочий

Так, в ст. 14 Декларации за коренными народами признается право создавать и контролировать свои системы образования и учебные заведения.

Статья 19 обязывает государства консультироваться и сотрудничать с коренными народами «...с целью заручиться их свободным, предварительным и осознанным согласием, прежде чем принимать и осуществлять законодательные или административные меры, которые могут их затрагивать».

Думается, что в обоих случаях права коренных народов трактуются излишне широко. Создание альтернативной системы образования может означать отказ от единых государственных образовательных стандартов. А право подвергать сомнению обязательность национального закона под предлогом отсутствия предварительного согласия (исходя из смысла ст. 19 под действие этой нормы может попасть практически любой нормативный правовой акт, так как все законодательство связано с регулированием внутригосударственных отношений) не совместимо с концепцией демократического и правового государства, равным образом защищающего права своих граждан [Селиванов, Д. Е., 2017, c. 185]. Кроме того, реализация названных международно-правовых предписаний означает дискриминационный правовой подход, предоставляющий необоснованно разный объем прав коренным народам и иным группам населения.

Сходные соображения вызывает ст. 24 Декларации, предоставляющая коренным народам право на свою традиционную медицину и на сохранение своей практики врачевания. Дополнительно отметим: действительно, древние медицинские знания и опыт их применения могут иметь практическую ценность и, несомненно, обладают исключительной культурологической ценностью. Однако представляется необходимой профессиональная экспертиза, в ходе которой найдет (либо нет) подтверждение практическая полезность методов и лекарств традиционной медицины коренных народов. В ином случае подобное самолечение может принести больше вреда, чем пользы, и отрицательно сказаться на общем физическом здоровье группы.

Особое внимание следует уделить ст. 26, 27 и 32, в которых устанавливается право коренных народов «...на земли, территории и ресурсы, которыми они традиционно владели, которые они традиционно занимали или иным образом использовали или приобретали». Причем государства должны «обеспечивать юридическое признание и защиту таких земель, территорий и ресурсов» (ст. 26); коренные народы вправе «...определять приоритеты и разрабатывать стратегии освоения или использования своих земель или территорий и других ресурсов» (ст. 32). Названные нормы коррелируют с содержанием Конвенции Международной организации труда № 169, в которой также устанавливается преимущественное право коренных народов на природные ресурсы. Аналогичные рекомендации содержатся и в докладах специальных докладчиков по правам коренных народов¹⁷³.

Представляется очевидным, что в системе ООН настойчиво рекомендуется ограничить права государства на землю и природные ресурсы в пользу коренных народов. Указанное международно-правовое правило подлежит критике как не соответствующее базовым началам международного права (принципы суверенного равенства, невмешательства во внутренние дела), общим принципам права. Кроме того, как неоднократно отмечалось в ходе обсуждения окончательного варианта Декларации 2007 г., положение об отказе от государственного суверенитета над природными ресурсами, особенно невозобновляемыми, нелогично, основано на произвольном толковании субъективных прав и нереализуемо [Dunbar-Ortiz, R., et al., eds., 2015, p. 124].

Так, представитель Колумбии указал на неконституционность анализируемого правила, подчеркнул, что государственная собственность на природные ресурсы – это гарантия «...их общественного использования на благо всей нации».

Представитель Австралии отметил, что подход Декларации не учитывает законных прав третьих лиц, создает основу для имущественной дискриминации. Аналогичное мнение высказано представителем Канады.

По словам представителя Новой Зеландии (думается, отражающим ситуацию большинства государств – переселенческих колоний), сферу действия этого права «потенциально можно распространить на всю страну».

В нашем государстве Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на особые качества некоторых видов природных ресурсов, обусловливающих их исключительную федеральную собственность и специальный правовой режим. Такими качествами Конституционный Суд Российской Федерации признал: жизненно важную многофункциональную роль, значимость для общества в целом, необходимость обеспечения устойчивого развития и рационального использования, принадлежность к публичному достоянию многонационального народа России¹⁷⁴.

Приведенные аргументы государств можно назвать объективными и обоснованными, объясняющими невозможность многонациональных государств согласиться с правилом Декларации о признании исключительных прав коренных народов на землю и природные ресурсы.

Еще два положения Декларации представляются противоречащими нормам внутринациональной правовой системы и суверенным правомочиям государства.

Во-первых, Декларация устанавливает приоритет обычного права коренных народов над общегосударственным правом (ст. 5, 20), право определять обязанности отдельных лиц по отношению к их общинам (ст. 35). Таким образом, ставится под сомнение юрисдикционный суверенитет государства над своей территорией.

В доктрине международного права юрисдикция представляется составной частью территориального верховенства, которое неразрывным образом связано с понятием суверенитета [O’Connell D. P., 1970, p. 599]. По мнению А. Р. Каюмовой, «принцип исключительной компетенции государства на своей собственной территории – это отправная точка при разрешении большинства вопросов, касающихся международных отношений» [Каюмова, А. Р., 2016, c. 60]. В деле об инциденте в проливе Корфу Международный Суд ООН указал, что уважение территориального суверенитета – это базовое правило международных отношений¹⁷⁵.

Обычное право, как оно понимается в Декларации 2007 г., не обладает признаками права современного государства, а является, скорее, элементом культурного наследия, системой мононорм, объединяющих нравственные, религиозные правила, традиции и обычаи. Их селективное применение, помимо нарушения юрисдикционного суверенитета, влечет и дискриминационное отношение в правоприменительной сфере, когда коренному народу, возможно, будет позволено то, что наказуемо для всех остальных¹⁷⁶.

Во-вторых, согласно ст. 30 Декларации требуется проведение эффективных консультаций с коренными общинами перед использованием их земель или территорий для военной деятельности государства. Это положение противоречит обычно-правовой норме, активно применяемой в сфере международно-правовых отношений, согласно которой правом государства признается «выполнение задач национальной обороны и безопасности»¹⁷⁷ [Victoria, A., 2019]. В соответствии с этой нормой государство вправе обеспечивать свою безопасность на всей своей территории; общегосударственная безопасность является необходимым условием общей и индивидуальной безопасности всех в пределах государственной территории [Цахилова, Л. М., 2022, c. 3970].

Таким образом, подводя промежуточный итог, укажем: Декларация 2007 г. закрепляет за коренными народами ряд прав, реализация которых способна нарушить права государства как субъекта международного права. Предоставление таких прав коренным народам нарушает принципы суверенного равенства, невмешательства во внутренние дела, недискриминации.

Особые права для коренных народов в Декларации 2007 г.

Рассмотрим, какие права предусматривает Декларация для коренных народов как особо защищаемой группы.

В первую очередь необходимо отметить, что Декларация подчеркивает равный статус всех народов в части формирования мировой культуры и цивилизации: «...все народы вносят вклад в многообразие и богатство цивилизаций и культур, которые составляют общее наследие человечества» (преамбула). Тем самым подтверждается, что все права, которые предусмотрены для этнических групп, распространяются на все коренные народы.

При этом авторы Декларации сочли необходимым воспроизвести ряд этнических прав, признанных на международном уровне для любых этнических групп (народов)¹⁷⁸. Так, в ст. 13 указывается, что коренные народы «...имеют право возрождать, использовать, развивать и передавать будущим поколениям свою историю, языки, традиции устного творчества, философию, письменность и литературу, а также давать свои собственные названия и имена общинам, местам и лицам и сохранять их». Близкая по содержанию норма содержится в ст. 31: «Коренные народы имеют право на сохранение, контроль, охрану и развитие своего культурного наследия, традиционных знаний и традиционных форм культурного выражения, а также проявлений их научных знаний, технологий и культуры... Они имеют также право на сохранение, контроль, защиту и развитие своей интеллектуальной собственности на такое культурное наследие, традиционные знания и традиционные формы выражения культуры».

Новым в международно-правовом обеспечении прав коренных народов стало провозглашение в Декларации необходимости обеспечить выживание народов [Абашидзе, А. Х., 2015, c. 284], их сохранение и развитие: «Коренные народы имеют коллективное право на жизнь... в качестве самобытных народов и не должны подвергаться никаким актам геноцида… включая принудительное перемещение детей, принадлежащих к группе, в другую» (ст. 7). В развитие данного положения Декларация устанавливает для государств ряд предписаний, запрещающих: принудительную ассимиляцию или интеграцию; намеренное уничтожение культуры коренных народов; любые действия, имеющие своей целью лишение целостности коренных народов как самобытных народов, их культурных ценностей или этнической принадлежности; лишение коренных народов своих земель, территории и ресурсов; принудительное перемещение населения (ст. 8, 10).

С другой стороны, ст. 10 Декларации оставляет за государством возможность переместить коренной народ при условии «...свободного, предварительного и осознанного согласия соответствующих коренных народов... после заключения соглашения, предусматривающего справедливую и честную компенсацию и, где это возможно, вариант возвращения».

Декларация содержит группу специфичных прав, разработанных специально для коренных народов:

• право на соблюдение и возрождение своих культурных традиций и обычаев (ст. 11);
• право на реституцию в отношении их культурной, интеллектуальной, религиозной, культовой, иной собственности, отчужденной без их свободного, предварительного и осознанного согласия или в нарушение их законов, традиций и обычаев (ст. 11, 28);
• право на участие в принятии решений по вопросам, которые затрагивали бы их права, через представителей, избираемых ими самими по своим собственным процедурам (ст. 18);
• право на сохранение и развитие своих политических, экономических и социальных систем или институтов (ст. 20);
• право на пользование своими средствами, обеспечивающими существование и развитие, и на свободное занятие своей традиционной и другой экономической деятельностью (ст. 20).

Особое место в системе прав коренных народов занимают права, отражающие их уникальную связь с традиционной средой обитания. В этой части Декларация устанавливает:

• право поддерживать и укреплять свою особую духовную связь с традиционно принадлежащими им или иным образом занятыми или используемыми ими землями, территориями, водами и морскими прибрежными водами, а также другими ресурсами¹⁷⁹ (ст. 25);
• право на сохранение и охрану окружающей среды и производительной способности их земель или территорий и ресурсов (ст. 29).

Достаточно внушительная часть Декларации повторяет права, составляющие общепризнанный универсальный стандарт прав человека. В это число входит и право на самоопределение, о котором уже говорилось в данной работе. Кроме него правами коренных народов в Декларации провозглашаются: право на гражданство (ст. 6); право на жизнь, физическую и психическую неприкосновенность, свободу и личную безопасность (ст. 7); право создавать свои собственные средства массовой информации на своих языках и получать доступ ко всем видам средств массовой информации, не принадлежащих коренным народам, без какой-либо дискриминации (ст. 16); право не подвергаться дискриминации в отношении условий их труда, и в частности занятости или заработной платы (ст. 17); право на пользование наивысшим достижимым уровнем физического и психического здоровья (ст. 24); право определять себя или свою этническую принадлежность в соответствии со своими обычаями и традициями (ст. 33).

Очевидно, что все эти права человека уже предусмотрены в соответствующих правозащитных конвенциях системы ООН. Их действие универсально и распространяется на всех людей, независимо от их происхождения, расы, религии, пола и иных обстоятельств. Специальное их упоминание в Декларации 2007 г. не может быть объяснено правовыми мотивами.

Подведем итоги исследования.

В международном праве прав человека коренные народы признаются особым коллективным субъектом, обладающим специфическими коллективными правами, в том числе: коллективным правом на жизнь в условиях свободы, мира и безопасности в качестве самобытных народов, правом на территорию исконного проживания. При этом представляется спорным наделение коренных народов политическими правами, пересекающимися с суверенными правами другого субъекта международного права – государства.

Проведенный анализ показал, что в Декларации 2007 г. за коренными народами признаются некоторые права, которые свойственны государствам. При этом ни в документах международного права, ни в доктрине не предложена модель взаимоотношений в системе коренные народы – государство, учитывающая общий компонент их правовых статусов.

В общем комплексе прав коренных народов по Декларации 2007 г. наблюдается перекос в пользу политических прав в ущерб реальным механизмам сохранения цивилизационной и культурной самобытности. Это создает условия и для ограничения властных полномочий государства, и для формирования дискриминационных режимов по отношению к другим социальным группам. Представляется, в системе прав коренных народов требуется установить баланс, основанный на учете интересов и прав коренных народов, государств их проживания и третьих лиц. При этом базовой идеей выстраивания баланса может стать признание того, что защита этнонациональных прав – это равно право и обязанность государств, особое проявление государственного суверенитета [Напсо, М. Д., Напсо, М. Б., 2015, c. 167].

В целом анализ Декларации 2007 г. позволяет указать на следы «постколониального» представления о коренных народах авторов документа; на двойные стандарты относительно содержания и способов реализации прав коренных народов. За Декларацию проголосовали 143 государства, но высказались против и воздержались (4 и 11 соответственно) те, которые в своей практике системно сталкиваются с различными социально-политическими и экономическими проблемами с участием коренных народов¹⁸⁰. Обширная государственная поддержка Декларации 2007 г. может стать условием для предания ее предписаниям статуса обычно-правовой нормы. Однако внутренняя противоречивость и неопределенность наиболее важных положений (прежде всего понятия коренных народов и территории их проживания), думается, создают препятствия для общемирового консенсуса. Поэтому стоит критически отнестись и к перспективам создания на данном этапе международного договора о защите прав коренных народов.

About the authors

Natalia A. Chernyad’eva

Author for correspondence.
Email: chernyadnatalya@yandex.ru
ORCID iD: 0000-0003-2222-1886

Dr. Sci. (Law), Professor of the State Law Disciplines Department, Crimean Branch

References

Supplementary files