К вопросу о дальнейшем развитии организационных форм государственных архивов

Аннотация

Представлен анализ итогов преобразований государственных архивов в казенные, бюджетные, автономные учреждения в ходе реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ, а также путей развития государственного управления архивами на уровне Российской Федерации и ее субъектов, в том числе для решения проблемы сохранения документов федеральной и муниципальной собственности.

Полный текст

Двадцать лет со дня принятия Федерального закона от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» – это не только время подведения итогов в сфере деятельности архивных учреждений нашей страны, но и возможность на основе имеющегося практического опыта осмыслить дальнейшее развитие, тенденции и перспективы управления государственными архивами в России [1, с. 100–102; 2]

Положительный опыт прошедших десятилетий в этой области, который должен быть отмечен в первую очередь, касается итогов преобразований когда-то просто «государственных архивов» в одну из трех современных форм государственных бюджетных учреждений: казенные, бюджетные или автономные [3, с. 107–113].

Как известно, среди отечественных архивистов положения бюджетной реформы, касающейся именно этого аспекта деятельности государственных архивов, вызывали первоначально крайне осторожное отношение. Так, выступая 12 мая 2010 года на VI заседании Совета по архивному делу при Федеральном архивном агентстве, его новый руководитель Андрей Николаевич Артизов прямо отметил существование опасной исторической «развилки» в дальнейшем развитии государственных архивов страны: «Определение правового статуса архивов на федеральном уровне не может не затронуть региональные и муниципальные архивы. К тому же исторически сложилось так, что на местах обычно копируют столичный опыт. Поэтому важно знать позицию членов Совета, которая обязательно будет учитываться при принятии решения. Считаю также необходимым сказать, что выбор между статусом нового бюджетного учреждения, по форме хозяйствования являющегося фактически автономным некоммерческим учреждением, и статусом казенного учреждения, остающегося на сметном финансировании, – это по большому счету выбор пути дальнейшего развития архивной службы в нашей стране. Нам особенно важно услышать прогнозы членов Совета о том, как поведут себя компетентные органы субъектов Российской Федерации, которые будут определять размеры финансирования в зависимости от статуса архивов: казенные или же бюджетные учреждения»^[1].

Анализ итогов изменений организационных форм региональных архивных учреждений в ходе реализации норм Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон № 83-ФЗ) показывает, что в целом Федеральное архивное агентство и органы управления архивным делом субъектов Российской Федерации достойно прошли данный опасный «поворот» в развитии архивной отрасли.

Извечная проблема выбора взвешенного соотношения между получением гарантированного бюджетного финансирования (казенные архивы) и возможностями привлечения дополнительных денежных средств от приносящей доходы деятельности (бюджетные и автономные архивные учреждения) на цели, определяемые требованиями архивного законодательства, в том числе на материальное стимулирование архивистов, была решена успешно [4].

Количество федеральных казенных архивных учреждений остается практически неизменным. Определенный распоряжением Правительства России от 5 января 2005 года № 5-р Перечень подведомственных Росархиву федеральных архивных учреждений включал 15 федеральных казенных учреждений, сегодня их 16: филиал Российского государственного архива научно-технической документации (РГАНТД) в г. Самаре реорганизован в самостоятельный федеральный государственный архив, одно учреждение (ВНИИДАД) по-прежнему сохраняет форму бюджетного^[2].

Ситуация стабилизировалась и на уровне субъектов Российской Федерации, несмотря на тенденцию к сокращению количества региональных государственных архивов (в основном за счет их «укрупнения»).

Доля тех региональных государственных архивов, которые в рамках организационно-правовой формы бюджетного учреждения нашли для себя возможные способы получения внебюджетных доходов дополнительно к финансированию на осуществление государственного задания, за последние пять лет сохраняется примерно на уровне трети от общего числа государственных архивов субъектов Российской Федерации. Об этом свидетельствует ведомственная статистика, размещенная на официальном сайте Росархива. Так, по состоянию на начало 2019 года из 159 государственных архивных учреждений регионального уровня фактически две трети (108, или 67,9% от общего числа) избрали форму казенного учреждения^[3]. В 2022 году таких государственных казенных архивов оказалось лишь немногим меньше – 66,4% (97 учреждений из 146 региональных государственных архивов)^[4].

Для объективности общей оценки следует признать, что среди архивных учреждений субъектов Российской Федерации время от времени появляются автономные учреждения, чье существование зависит почти исключительно от коммерческих талантов их директоров. Субъекты Российской Федерации на протяжении последнего десятилетия предпринимали попытки создания архивных автономных учреждений. Однако эти малоуспешные мероприятия все же скорее исключение, подтверждающее правило: обеспечение полноценной деятельности государственного архива исключительно за счет доходов на высококонкурентном рынке архивных услуг невозможно.

Таким образом, в качестве одного из важнейших итогов управленческих усилий руководства Росархива и региональных органов управления архивным делом за время с начала реализации в архивной отрасли статьи 9.1 Федерального закона № 83-ФЗ можно считать сохранение большинством региональных государственных архивов статуса казенных учреждений с обеспечением 100% своих финансовых потребностей за счет расходов соответствующего государственного бюджета (федерального или регионального).

Как отметил 26 сентября 2023 года в своем выступлении на заседании Совета по архивному делу при Федеральном архивном агентстве А.Н. Артизов: «Обеспечивая вечное хранение и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, насчитывающего сегодня почти 558 млн дел, архивы выполняют важные функции по сохранению документальной памяти государства и общества, пополнению информационных ресурсов и предоставлению услуг населению. Их деятельность содействует решению задач социально-экономического развития, способствует развитию гражданского общества и эффективному государственному управлению, а также формированию позитивного имиджа нашей страны на международной арене, воспитанию российских граждан в духе гражданственности и патриотизма»^[5].

Стремительное социально-экономическое развитие современной Российской Федерации, которая в сложнейших условиях глобальных изменений продолжает оптимизировать структуру государственного управления, повышая его эффективность за счет не только ускорения и внедрения современных цифровых сервисов, но и удешевления традиционного государственного управления.

В этих условиях перед органами управления архивным делом вновь стоит задача поиска современных форм, отвечающих условиям высокой эффективности и разумной экономичности обеспечения хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов.

В связи с этим на заседании Совета по архивному делу 26 сентября 2023 года А.Н. Артизов вновь поднял давно существующую проблему сохранности документов территориальных федеральных органов и федеральных организаций, находящихся на территории субъектов, но относящихся к федеральной собственности: «По-прежнему актуальной остается проблема комплектования документами территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, расположенных на территории субъектов Российской Федерации, которая возникла после принятия Федерального закона от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ “Об архивном деле в Российской Федерации”. Частью 2 статьи 21 закона об архивном деле федеральным органам и организациям предоставлено право передавать образовавшиеся в процессе их деятельности документы Архивного фонда Российской Федерации в государственные архивы субъектов Российской Федерации на основании договора. При этом в законе отсутствует прямая норма, предоставляющая полномочия субъектам Российской Федерации принимать на хранение документы федеральной собственности»^[6].

Примечательно, что для решения данной проблемы реальные шаги были сделаны Росархивом именно в совершенствовании сферы управления подведомственными федеральными государственными архивами.

Прежде всего, нужно отметить факт преобразования филиала РГАНТД в Самаре в самостоятельное федеральное казенное архивное учреждение с правом комплектования указанными документами федеральной собственности на территории своего федерального округа. Аналогично Российский государственный исторический архив Дальнего Востока (РГИА ДВ) также будет получать федеральные документы от территориальных органов и организаций – источников комплектования федерального уровня. Эта мера позволит Росархиву (хотя, вполне возможно, не в полной мере) закрыть потребности федеральных органов и организаций – источников комплектования Архивного фонда Российской Федерации на территории сразу нескольких федеральных округов России.

Второй шаг предполагает размещение упомянутых документов федеральной собственности на базе филиала Государственного архива Российской Федерации (ГА РФ). Потребности федеральных организаций Центрального и Северо-Западного федеральных округов России должны быть удовлетворены с введением в эксплуатацию нового современного комплекса хранилищ филиала ГА РФ в г. Обнинске Калужской области.

По сведениям официального сайта Росархива на конец 2023 года, филиал ГА РФ близок к началу работы: «…готовность объекта составляет более 90%: завершены общестроительные работы, монтаж фасадных и кровельных систем, внутриплощадочных инженерных сетей, подготовительные работы под отделку внутренних помещений, основные работы по благоустройству и ограждению территории. Изготовлено и поставлено технологическое оборудование многоуровневых сдвижных металлоконструкций с механическим приводом и стационарных многоуровневых металлоконструкций, осуществлен их монтаж на девяти этажах Архивного корпуса. Все помещения архивохранилищ оборудованы современными системами безопасности, пожарообнаружения и предотвращения возгорания, комплексом систем поддержания благоприятного климата, а также системой централизованного пылеудаления. Закуплена основная часть оборудования для лаборатории по оцифровке и реставрации документов»^[7].

Таким образом, подходы по преобразованию существующих подведомственных федеральных архивов и созданию их филиальной сети позволят успешно развиваться Росархиву и системе его подведомственных казенных учреждений в ближайшее время. Также очевидно, что сочетание двух типов отмеченных управленческих решений позволит экономичнее распорядиться финансовыми средствами, отведенными Росархиву на осуществление полномочий.

Аналогичные федеральному центру задачи стоят и перед органами управления архивным делом субъектов Российской Федерации [5].

Здесь своего рода экспериментальной управленческой площадкой архивной отрасли, как уже не первый раз в своей истории, выступает архивная система Московской области. В настоящее время на территории региона разворачивается масштабная реформа по совершенствованию в сфере управления Архивным фондом Московской области.

Закон Московской области от 7 июля 2023 года № 137/2023-ОЗ «О прекращении осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий Московской области по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, отнесенных к собственности Московской области, и внесении изменений в законы Московской области “Об архивном деле в Московской области” и “О собственности Московской области”» (далее – Закон МО № 137/2023-ОЗ) вызывает необходимость принять на хранение в государственные архивы региона все те документы, которые ранее обслуживались муниципальными архивами за счет областных субвенций.

Вероятно, самым оптимальным решением стало бы строительство нового подобного архивного комплекса. Однако этот путь не только весьма затратный, но и очень продолжительный по времени. И тут, несомненно, будет полезен федеральный опыт «филиализации» ГА РФ, что вполне можно считать новым возможным направлением дальнейшего развития организационных форм государственных архивов в российских регионах.

Использование такого подхода, а именно создание филиалов (представительств, удаленных обособленных подразделений областного архива), возможно при внимательном прочтении изменений, внесенных в статью 9 Закона МО № 137/2023-ОЗ: «Органы местного самоуправления городских округов Московской области вправе принимать решения о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность Московской области. Указанные документы подлежат передаче в государственный архив Московской области на основании решения органа местного самоуправления городского округа Московской области о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность Московской области, решения уполномоченного органа о приеме архивных документов в собственность Московской области и решения экспертно-проверочной комиссии, создаваемой уполномоченным органом».

Насколько будет успешным смелый управленческий эксперимент в сфере управления архивным делом Московской области, станет понятно после проведения изменения архивной системы области органа управления архивным делом – Министерства государственного управления, информационных технологий и связи Московской области.

В завершение следует отметить, что поиск эффективных форм управления государственными архивными учреждениями во все исторические периоды в России всегда был и остается залогом успеха дальнейшей модернизации всей архивной инфраструктуры страны, в том числе нацеленной на работу с современными видами носителей информации. [6, с. 14–15].

^[1] Доклад руководителя Росархива доктора исторических наук А.Н. Артизова на VI заседании Совета по архивному делу при Росархиве 12 мая 2010 года (сокращенный вариант). URL: http://archives.gov.ru/reporting/Artizov_120510.shtml?ysclid=lt068np8px584153783 (дата обращения: 24.02.2024).

^[2] Перечень подведомственных Росархиву федеральных государственных учреждений на 12 января 2024 года. URL: http://archives.gov.ru/rosarhiv/organisations.shtml?ysclid=ltbhqwu5yx320269824 (дата обращения: 24.02.2024).

^[3] Сведения о сети органов управления архивным делом и архивных учреждений субъектов Российской Федерации на 1 января 2019 года. URL: http://statistika.archives.ru/reporting/indicators/2019-svedenya-o-seti.shtml (дата обращения: 24.02.2024).

^[4] Сведения о сети органов управления архивным делом и архивных учреждений субъектов Российской Федерации на 1 января 2023 года. URL: http://statistika.archives.ru/reporting/indicators/2023-svedenya-o-seti.shtml (дата обращения: 24.02.2024).

^[5] Артизов А.Н. Актуальные вопросы деятельности отечественных архивов: доклад (Санкт-Петербург, 26 сентября 2023 года). URL: http://archives.gov.ru/reporting/report-artizov-2023-spb.shtml (дата обращения: 24.02.2024).

^[6] Артизов А.Н. Актуальные вопросы деятельности отечественных архивов: Доклад Руководителя Росархива (г. Санкт-Петербург, 26 сентября 2023 года) URL: http://archives.gov.ru/reporting/report-artizov-2023-spb.shtml (дата обращения: 24.02.2024).

^[7] Посещение руководством Росархива строящегося архивного комплекса в г. Обнинске 21 декабря 2023 года. URL: http://archives.gov.ru/press/21-12-2023-statearchiv.shtml?ysclid=lt1sr5o8py803142018 (дата обращения: 24.02.2024).