К ВОПРОСУ ОБ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЯХ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ РЕГИОНАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АРХИВНОМ ДЕЛЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: В ПОРЯДКЕ ДИСКУССИИ

Полный текст

Проблема формирования (формулирования) обязательных требований по соблюдению законодательства об архивном деле тесно связана с развитием контрольной деятельности архивных органов Российской Федерации. При этом речь идет о развитии регионального государственного (межведомственного) контроля за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации, в первую очередь в субъектах Российской Федерации, в организациях – источниках комплектования государственных и муниципальных архивов. Такой род деятельности осуществлялся архивными органами Российской Федерации еще в советский период и имеет более чем полувековую историю [1].

Контрольная деятельность продолжилась и в постсоветский период. Важную роль здесь сыграл Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ). В нем получил развитие понятийный аппарат, связанный с контрольной деятельностью, в частности, появились термины «государственный контроль», «федеральный государственный контроль», «региональный государственный контроль» и др.

Здесь же впервые появился и термин «обязательные требования», который определяется как «требования, установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации». И хотя Федеральный закон № 294-ФЗ регулирует в основном вопросы экономической (хозяйственной) деятельности, данное определение позволяет подразумевать, что обязательные требования могут быть в любой сфере деятельности, если они изложены в каких-либо федеральных, региональных законодательных и иных нормативных правовых актах.

Статья 5 Федерального закона № 294-ФЗ предусматривает разработку административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.

Таким образом, этот федеральный закон стал правовой основой для разработки в субъектах Российской Федерации административных регламентов контрольной деятельности, в том числе в архивном деле.

Кроме регламентов, в субъектах Российской Федерации издавались и другие правовые акты по различным вопросам контрольной деятельности, утверждаемые, как правило, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере архивного дела: порядки, перечни, показатели, руководства и др. Именно в таких актах и предпринимались попытки конкретизировать понятие «обязательные требования» применительно к архивному законодательству, однако единого подхода не было, и каждый регион делал это по своему усмотрению [2].

Дальнейшее развитие контрольной деятельности в субъектах Российской Федерации осуществлялось в связи с принятием федеральных законов от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 247-ФЗ) и от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ), а также новой редакции от 25 декабря 2023 года Федерального закона от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 125-ФЗ), в частности, статьи 16.

В регионах стала активно развиваться практика контрольных проверок архивными органами соблюдения законодательства в сфере архивного дела организациями – источниками комплектования государственных и муниципальных архивов. При этом под законодательством понимался не только Федеральный закон № 125-ФЗ, но и другие нормативные правовые акты по архивному делу. Эти вопросы нашли широкое освещение и в архивной литературе [3–5].

В связи с этим актуальной проблемой является разработка руководства по соблюдению обязательных требований, являющихся предметом регионального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства об архивном деле.

Как уже отмечалось в одной из предыдущих статей, в 2022 году Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) был разработан проект Руководства по соблюдению обязательных требований при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства об архивном деле (далее – Руководство)^[1]. Руководство охватывает обязательные требования, содержащиеся в следующих нормативных правовых актах:

Федеральный закон от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»;

Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, научных организациях, утвержденные приказом Росархива от 2 марта 2020 года № 24;

Правила организации хранения, комплектования, учета и использования научно-технической документации в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, утвержденные приказом Росархива от 9 декабря 2020 года № 155;

Порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации, утвержденный приказом Росархива от 1 сентября 2017 года № 143 (в редакции приказа Росархива от 9 июня 2021 года № 51) [2].

Однако названные выше нормативные правовые акты содержат обязательные требования в отношении документов Архивного фонда Российской Федерации, уже хранящихся в государственных и муниципальных архивах. Между тем в регионах архивные органы субъектов Российской Федерации осуществляют государственный контроль в первую очередь в организациях – источниках комплектования государственных и муниципальных архивов [6].

В связи с этим в 2023 году, также в целях регионального государственного контроля, ВНИИДАД подготовил Руководство по соблюдению обязательных требований на основе Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях, утвержденных приказом Росархива от 31 августа 2023 года № 77 (далее – Правила 2023 года).

Именно здесь проявилась юридическая проблема, которая может в дальнейшем серьезно затруднить осуществление регионального государственного контроля за соблюдением законодательства об архивном деле, особенно в отношении документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов, хранящихся в организациях.

Еще в июле 2023 года, на стадии утверждения Правил 2023 года, от Минэкономразвития России поступило официальное заключение о том, что они не содержат обязательные требования в соответствии с Федеральным законом № 247-ФЗ. Как оказалось, аналогичной позиции придерживается и Минюст России, который тем не менее приказ об утверждении Правил 2023 года зарегистрировал. Что из этого следует?

Как известно, факт регистрации любого правового акта в Минюсте России делает этот акт нормативным, то есть указывает на то, что акт содержит в себе определенные нормы. При этом норма происходит от латинского слова norma – руководящее начало, правило, образец. В соответствии с Толковым словарем С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой норма – «узаконенное установление, признанный обязательный порядок». Иными словами, это требование, подлежащее обязательному исполнению. То есть любой нормативный акт должен содержать определенные обязательные требования. Однако в нашем случае создается явно ненормальная ситуация, когда регистрируется нормативный правовой акт, который якобы не содержит обязательных, то есть нормативных, требований, чего в принципе быть не должно.

Значит ли это, что Минэкономразвития России допустило ошибку в своем утверждении об отсутствии в Правилах 2023 года обязательных требований? К сожалению, формально оно право. Ведь в заключении говорится не об отсутствии обязательных требований как таковых, а о том, что их нет «в соответствии с Федеральным законом № 247-ФЗ».

Чтобы убедиться в этом, рассмотрим, что такое «обязательные требования» в свете Федерального закона № 247-ФЗ. В соответствии с частью 1 статьи 1 закон «определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее – обязательные требования)».

Таким образом, возникает абсурдная ситуация, когда есть зарегистрированный Минюстом России нормативный правовой акт, который содержит правовые нормы, а следовательно, и обязательные требования, но, поскольку они не связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, то оказывается, что этих обязательных требований нет.

Анализируя содержание Федерального закона № 247-ФЗ в целом, становится вполне очевидно, что он полностью направлен на решение вопросов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанной с лицензированием, аккредитацией, оценкой соответствия продукции, иными формами оценки и экспертизы качества продукции. Неслучайно в соответствии с частью 2 статьи 1 из-под действия этого закона выведены почти все другие сферы деятельности, которые хотя и нуждаются в государственном контроле, но не связаны с производством продукции гражданского назначения: защита государственной тайны; оборона; оборонный заказ; государственная безопасность; правоохранительная деятельность; гражданская оборона и чрезвычайные ситуации; налоги и сборы; атомная энергия; валютное регулирование; здравоохранение; образовательная деятельность; финансовая отчетность и бухгалтерский учет.

Отсюда следует, что названные сферы деятельности самостоятельно в своих нормативных правовых актах определяют обязательные требования, необходимые им для осуществления государственного контроля.

В связи с этим представляется необоснованным тот факт, что Минэкономразвития России – разработчик Федерального закона № 247-ФЗ – не включило в этот перечень такие отрасли, как культура и архивное дело. Ведь совершенно очевидно, что обязательные требования, действующие, например, в сфере охраны памятников истории и культуры, музейного или архивного дела, не связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и не подходят под определение обязательных требований, данное в части 1 статьи 1 Федерального закона № 247-ФЗ. Здесь явно прослеживается недостаточное межведомственное взаимодействие в нормотворческой деятельности и чисто утилитарный подход для решения хотя и важных, но достаточно ограниченных хозяйственных задач. Между тем обязательные требования в целях осуществления государственного контроля – вопрос гораздо более широкий, который не должен быть связан только с сертификацией и качеством продукции, производимой в результате экономической деятельности.

Вместе с тем Руководство по соблюдению обязательных требований, разработанное ВНИИДАД в 2022 году, было признано действующим и утверждено Росархивом в связи с тем, что и Федеральный закон № 125-ФЗ, и другие нормативные правовые акты были приняты еще до выхода в свет Федерального закона № 247-ФЗ, а закон, как известно, обратной силы не имеет.

В связи с этим для легитимации Руководства по соблюдению обязательных требований по предложению Росархива нормы Правил 2023 года отнесли к соответствующим статьям Федерального закона № 125-ФЗ, регулирующим вопросы хранения, комплектования, учета и использования архивных документов. Руководство утверждено приказом Росархива от 13 февраля 2024 года № 19^[2].

Вместе с тем данная конкретная ситуация никак не решает в целом проблему правового определения обязательных требований для государственного контроля в сфере архивного дела.

В частности, в соответствии с частью 4 статьи 3 Федерального закона № 247-ФЗ нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, содержащим обязательные требования, должен предусматриваться срок его действия, который не может превышать шесть лет со дня его вступления в силу. В соответствии с частью 5 статьи 3 Федерального закона № 247-ФЗ по результатам оценки применения обязательных требований может быть принято решение о продлении срока действия такого акта не более чем на шесть лет.

То есть по истечении установленного срока все наши действующие правила и порядки, содержащие обязательные требования, надо будет утверждать заново. А это значит, что вновь утвержденные нормативные правовые акты будут подпадать под действие части 1 статьи 1 Федерального закона № 247-ФЗ. Любой новый нормативный правовой акт по архивному делу, даже федеральный закон, изданный после принятия Федерального закона № 247-ФЗ, будет признан не содержащим обязательных требований. Полагаем, что это явно противоречит логике правовой деятельности и здравому смыслу, серьезно разрушает всю правовую систему в сфере контрольной деятельности и практически парализует дальнейшую работу по государственному контролю за соблюдением законодательства об архивном деле.

В отношении Федерального закона № 247-ФЗ возникают и другие вопросы. В частности, очевидно, что два федеральных закона о контрольной деятельности – № 247-ФЗ и № 248-ФЗ, разработчиком которых является Минэкономразвития России, – должны как минимум корреспондироваться по содержанию или хотя бы не противоречить друг другу. На деле это не так.

Например, в соответствии с частью 3 статьи 1 действие Федерального закона № 248-ФЗ распространяется практически на все сферы деятельности, в том числе и на архивное дело, что подтверждает и ссылка на этот закон в части 3 статьи 16 Федерального закона № 125-ФЗ в части организации и осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства об архивном деле.

Исключение в Федеральном законе № 248-ФЗ составляют только органы государственной безопасности, суды, прокуратура, правоохранительные органы, а также вопросы, связанные с расследованием причин различных аварий (часть 3 статьи 1). Но при этом в соответствии с Федеральным законом № 247-ФЗ обязательные требования должны быть связаны только с экономической деятельностью и качеством продукции. Такое различие в сферах применения двух законов серьезно дезорганизует осуществление контрольной деятельности. Неслучайно в статье 16 Федерального закона № 125-ФЗ упоминание о Федеральном законе № 247-ФЗ вообще отсутствует.

Можно предположить, что положения Федерального закона № 125-ФЗ разработчики Федерального закона № 247-ФЗ просто не учли. Иначе они должны были изначально понимать, что действие Федерального закона № 247-ФЗ не может распространяться на контрольную деятельность в сфере архивного дела. Таким образом, позиция Минэкономразвития России, отрицающая обязательные требования в сфере архивного дела, в какой-то степени может быть оправданна.

Однако вызывает недоумение точка зрения Минюста России, который, зарегистрировав Правила 2023 года, также подтвердил отсутствие в них обязательных требований. Возможно, здесь сработал чисто формальный фактор: если в части 2 стати 1 Федерального закона № 247-ФЗ, где перечислены сферы деятельности, на которые закон не распространяется, отсутствует упоминание о сфере архивного дела, значит, формально архивное дело под этот закон подпадает.

В каких же нормативных правовых актах устанавливаются обязательные требования в сфере архивного дела? Полагаем, что ответ на этот вопрос дает часть 2 статьи 16 Федерального закона № 125-ФЗ, в которой говорится об обязательных требованиях не в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, а именно в сфере архивного дела.

В частности, в соответствии с данной статьей предметом государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства об архивном деле являются:

1) для федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства об архивном деле – соблюдение архивами, музеями, библиотеками и научными организациями, включенными в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации, обязательных требований особого режима учета, хранения и использования уникальных документов, находящихся у них на постоянном хранении;

2) для регионального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства об архивном деле – соблюдение обязательных требований, установленных в соответствии с федеральными законами Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, к организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации».

Таким образом, данная статья содержит совершенно иное, чем в Федеральном законе № 247-ФЗ, толкование обязательных требований, которое связано с основными направлениями архивной работы по организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов. Это толкование адаптировано для государственного контроля (надзора) именно за соблюдением законодательства об архивном деле.

Отсюда вполне очевидно, что в части 2 статьи 16 Федерального закона № 125-ФЗ говорится, в каких нормативных правовых актах установлены эти самые обязательные требования к организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов – сам закон, различные правила, в том числе Правила 2023 года, иные нормативные правовые акты по архивному делу, утвержденные Росархивом и зарегистрированные в Минюсте России.

В результате Минюст России мог бы однозначно сделать вывод о том, что нормы части 1 статьи 1 Федерального закона № 247-ФЗ явно неприменимы к вопросам контроля за соблюдением архивного законодательства, то есть обязательные требования в данной ситуации должны формулироваться только с учетом норм статьи 16 Федерального закона № 125-ФЗ. К сожалению, Минюст России занял другую позицию.

Таким образом, в результате применения норм статьи 1 Федерального закона
№ 247-ФЗ в целях контрольной деятельности не работает и Федеральный закон № 248-ФЗ, а также практически дезавуированы нормы статьи 16 Федерального закона № 125-ФЗ, что серьезно подрывает законодательные основы государственного контроля. Это приводит нас к мысли о том, что архивное законодательство должно содержать свое определение термина «обязательные требования».

Как в дальнейшем может развиваться контрольно-надзорная деятельность в субъектах Российской Федерации? Очевидно, ответ на этот вопрос даст практическая деятельность архивных органов Российской Федерации. Представляется, что уже утвержденные в 2022 и 2023 годах руководства по соблюдению обязательных требований пока являются достаточно хорошей правовой основой для регионального государственного контроля.

Что касается решения вопроса о правовом определении обязательных требований, то здесь возможны различные варианты действий.

Очевидно, ситуация могла бы существенно нормализоваться в случае внесения дополнения в часть 2 статьи 1 Федерального закона № 247-ФЗ с упоминанием об архивном деле, что вывело бы данную сферу из-под действия этого закона. В результате мы были бы правомочны в своих нормативных актах сами решать, что является обязательными требованиями.

Полагаем, что оптимальным было бы внесение дополнения в статью 16 Федерального закона № 125-ФЗ с формулировкой более четкого определения обязательных требований, не допускающего различных толкований, например: «В целях настоящего Федерального закона под обязательными требованиями понимаются требования, установленные в соответствии с федеральными законами Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, к организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства об архивном деле».

Представляется, что один вариант не исключает другого, и при желании они могут осуществляться одновременно.

^[1] Руководство по соблюдению обязательных требований при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства об архивном деле, утвержденное статс-секретарем – заместителем руководителя Росархива О.В. Наумовым 13 декабря 2022 года. URL: http://archives.gov.ru/sites/default/files/2022-08-08-rukovodstvo-knd_0.pdf (дата обращения: 10.03.2024).

^[2] Руководство по соблюдению обязательных требований, являющихся предметом контроля при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства об архивном деле, утвержденное приказом Росархива от 13 февраля 2024 года № 19. URL: http://archives.gov.ru/sites/default/files/2024_rukovodstvo-ot-region-control.pdf (дата обращения: 14.03.2024).

Об авторах

В. А. Ерёмченко

Автор, ответственный за переписку.
Email: eremchenko@vniidad.ru
заместитель заведующего отделом архивоведения Москва, Российская Федерация

М. Л. Нагорная

Email: nagornaya@vniidad.ru
заместитель заведующего отделом архивоведения Москва, Российская Федерация

Список литературы

Дополнительные файлы