STATE BUDGET AND RESPONSIBILITY FOR ITS MISAPPROPRIATION: HISTORICAL AND LEGAL ASPECT

Full Text

В современном понимании бюджетные отношения на системном уровне в России стали регулироваться сравнительно поздно, достаточно сказать, что впервые на уровне закона бюджет (используется современная терминология) стал утверждаться лишь с воцарением Павла I, когда «Генеральный годовой отчет о государственных доходах и расходах на 1797 год» был подписан самим императором [1, с. 62]. Но истоки бюджетного права относятся к гораздо более раннему сроку и определялись особенности каждого исторического периода. Так, финансовый строй Московского государства слагался под непосредственным влиянием долгих и отяготительных войн, которые пришлось вести правительству, соответственно устройство войска и добывание средств для его содержания были в центре заботы государственной казны [2, с. 43].

В XV-XVII вв. началось формирование системы органов финансового управления в России. Дворцовыми делами стал заниматься Большой дворец, а практически все функции государственного управления сосредоточивались в Большом приходе. Его компетенция распространялась на всю территорию России, что вызывало осложнения в работе. Поэтому Большой приход был разделен на четыре четверти, во главе каждой стоял дьяк. К четвертям приписывались главные русские города - Владимир, Галич, Новгород, Устюг. Главное назначение четвертей состояло во взимании налогов. Вся их организация имела финансовый характер, поэтому можно говорить о них как об органах финансового управления. На высшем уровне финансовые вопросы решались Земским собором, Боярской думой коллегиальными органами, имевшими совещательный характер. В XVII в. сформировалась система приказов, и все они так или иначе занимались финансовыми вопросами. Относительно специализированным учреждением можно назвать Приказ большой казны, ее существенным источником являлись черносотенные крестьяне северо-востока страны. Приказ большой казны также собирал подати с купцов, торговавших тканями или, как тогда говорили, с гостей суконной сотни, и крестьян, и тем самым формировался бюджет [2, с. 44-47].

При этом непосредственным исполнением, претворением в жизнь постановлений центральной власти занимались дьяки. Соответственно субъектами преступлений, связанных со злоупотреблениями в бюджетной сфере, были прежде всего представители этой категории должностных лиц. В литературе отмечалось, что податная система Московского государства «не вызвана была творческой деятельностью теоретической мысли; она сложилась под влиянием долговременного процесса, постепенного нарастания и определения потребностей великого князя, его вольных, невольных слуг и государства в связи с развитием способов и средств, направленных к удовлетворению этих потребностей» [3, с. 11].

Удовлетворять постоянно увеличивающиеся государственные потребности стало возможным лишь путем перехода от многочисленных и непостоянных налогов и сборов к системе имущественного обложения. В этой связи нужно заметить, что в Московском государстве существовал следующий порядок сбора налогов, составлявших основу бюджетов всех уровней. Местные власти составляли проект доходов и расходов по своей области, который назывался сметным списком. Иногда проекты отдельных местностей - уездов соединялись в единый областной бюджет. Из центра в область направлялись сведения о сумме, которую надлежало перечислить в государственный бюджет. Земские органы распределяли ее по округам. Если округ включал в себя несколько волостей, а иногда целый уезд, то предварительная раскладка («развод»), производилась в центре уезда уездным старостой или съездом волостных старост. В разводе участвовали представители волостей. В волостях, этой низшей территориальной единице, сумма налога распределялась выборными волостными и представителями крестьян между непосредственными плательщиками [3, с. 83]. И уже тогда (XVII в.), как отмечается в литературе, можно говорить об общегосударственном бюджете [4, с. 204], который, однако, еще не имел, как отмечалось, системного регулирования. Вместе с тем имеется и иная точка зрения. Так, по мнению М.И. Боголепова, «в России бюджет имел весьма несчастливую историю. Вплоть до конца XVIII в. Российское государство не имело единого бюджета, более того, правительство не знало, сколько государство имеет доходов, сколько расходует, кто и как расходует казенные деньги» [5, с. 52]. Как бы ни было, можно отметить лишь очевидную вещь – в любом случае в Московском государстве функционировал институт государственной казны (бюджета) и соответственно определялись цели, на которые предполагалось тратить деньги.

И уже тогда, очевидно, можно говорить о нецелевом расходовании бюджетных средств. Однако в изученной нами историко-правовой литературе, касающейся финансово-бюджетных отношений, нем не удалось встретить сведений, свидетельствующих о таких нарушениях. Соответственно и законодательство, действовавшее в то время, не включало в себя нормы об ответственности за нецелевое расходование государственной казны (бюджетных средств, если использовать современную терминологию). Так, в крупнейшем законодательном эпохи Московского государства – Соборном уложении 1649 г. [6] нет отдельного состава должностного преступления, но есть составы, уже, некоторым образом, к нему примыкающие. В данном случае можно, очевидно, говорить о мошенничестве. Так, в ст. 11 ХХI гл. указывается: «Да и мошенником чинить тот же указ, что указано чинить татем за первую татьбу». Как видно, мошенничество приравнивалось по наказанию к краже. А согласно ст. 260 «будет кому доведетца взятии в государеву казну, а в тоже время на него учнут бити челом исцы о долгах, и на нем на-передь взятии государево, а должником указати ему платити долги после» [6].

Но тогда законодатель еще не подошел к регулированию уголовной ответственности за нарушения порядка расходования государственных средств. В XVIII в. ситуация в рассматриваемом контексте существенно изменилась. Так, Петр I и его преемники строгими мерами побуждали местные учреждения собрать сведения о доходах и расходах, в частности, в одном из сенатских документов указывалось следующее: «Государственные доходы спутанны и смешанны, что едва по сие время возможно узнать о всех прямых их названиях; к сему доказательством служит то, что в Сенате, как в первейшем правительстве, о названиях доходов сведений никаких не было, а по посланным указам о сем в камер-коллегию, оная объявляла, что у ней такого сведения не имелось, и так оставались они ведомы только в тех местах, куда из плательщиковых рук поступали» [5, с. 54]. В середине XVIII в. предпринимались серьезные попытки к добыванию сведений о доходах и расходах. Камер-коллегия доносила Сенату, что «она неусыпно старается сочинить затребованные сведения, чего ради секретари и приказные служители держатся в коллегии неисходно, а некоторые неисправные служители держатся и скованны» [7, с. 37]. При этом имелись сложности в составлении бюджета, учитывая, что в органах государствненого управления составлялись свои приходно-расходную сметы, и обобщать их навыков еще не было, соответственно в целом же единство государственного бюджета отсутствовало.

Равно как не было сделано и шага вперед в регулировании ответственности за нецелевое расходование государственных средств, хотя это, как известно, это имело место, и высшая власть вынуждена была принимать соответствующие меры. Так. Указом от 2 марта 1711 г. предписывалось «учинить фискалов во всяких делах», а указом от 5 марта 1711 г. государь определил обязанности гражданских фискалов: «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего» [8]. Обер-Фискалу, среди прочего, предписывалось «тайно надсматривасть» как решаются государственные дела, в том числе по вопросам сбора налогов для бюджета: «також в сборе казны … а буде уличить кого, то половину штрафа в казну, а другая ему фискалу» [8]. 17 марта 1714 г. полномочия фискала были расширены, в том числе он мог возбуждать уголовные дела и собирать по ним доказательства, а также выступать с обвинением в суде от имени государства [9, с. 105]. Однако дальнейшем ввиду следствие недостаточной правовой разработанности основ функционирования этого надзорного органа, а также из-за его служебной перегруженности в 1730 г. институт фискалитета был упразднен [10, с. 57], к тому же в действовавших законах специальный состав по нецелевому испольщованию средств казны не было.

Положение несколько улучшилось при Екатерине II, в период правления которой финансово-бюджетные отношения получили определенное развитие, в том числе получила активное развитие банковская деятельность. Так, в Манифесте об учреждении Государственного заемного банка в 1786 г. устанавливалось наказание для лиц, совершивших обман или подлог при заключении договора о займе из банка. В том же году был издан Манифест об учреждении при Государственном заемной банке Страховой экспедиции, в котором предусматривалось наказание для тех, кто умышленно уничтожит застрахованное имущество. В соответствии с Указом 1764 г. «О раздаче денег из коммерческого банка» предписывалось, что купцы, желающие взять деньги из банка по договору займа, должны объявить под заклад свои собственные товары, причем такие, которые на период срока займа не будут подвержены гибели и стоимость которых не меньше, чем четвертая часть запрашиваемой суммы.

Как видно, вопросам в финансовой сфере уделяется всё больше внимания с точки зрения законодательного регулирования. К тому времени государственный бюджет стал утверждаться императором, получив тем самым статус закона, и соответственно позже стали детализироваться отдельные аспекты бюджетных отношений, складывающихся в Российской империи на рубеже XVIII-XIX вв. Толчок в этом отношении был сделан с образованием министерской системы, в том числе министерства финансов. Однако системный документ под названием Правила «О составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений» [11] появился только в 1862 г.

Как видно, бюджетные отношения получили определенное развитие. Однако нужно иметь в виду, что абсолютная монархия в России основывалась на принципе неограниченного верховенства воли главы государства, и в этом контексте общество не имело влияния на бюджет. Подготовка бюджета шла снизу вверх, центральные органы исполнительной власти посылали запросы в местные о том, какие доходы и расходы ими предполагались в пределах их ведомства на предстоящий бюджетный год. При такой ситуации высшая элита, очевидно, сочла нецелесообразным включать в уголовных закон норму об ответственности за нарушение установленных бюджетных отношений, в том числе имея в виду и нецелевое расходования бюджетных средств. Вместе с тем Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (в редакции 1885 г.) [12] содержало нормы об ответственности за деяния против службы, то есть должностные преступления. Так, Раздел пятый («О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной) содержал главу первую – «О неисполнении указов, предписаний и законных по службе требований». Здесь в ст. 329 указывалось, например: «За неприведение в исполнение Именных или объявляемых в установленном на сие порядке Высочайших указов и повелений, по легкомыслию и недостатку внимания к столь важной обязанности службы, виновное в том должностное лицо, - отрешается от должности; или вовсе исключается из службы. Но когда сие лицо не исполнило Высочайшего указа или повеления с намерением, для каких-либо корыстных или иных видов, то оное подвергается: лишению всех прав состояния и ссылке в каторжные работы на время от десяти до двенадцати лет» [12]. Совершенно очевидно, что эта и подобные ей нормы (далее в Уложении следуют статьи об ответственности за невыполнение актов нижестоящих по отношению к императору органов власти и управления – Сената, министерств и др.) являются аналогом действующей в настоящее время ст. 285 УК РФ, по которой до декабря 2003 г. квалифицировалось нецелевое расходование бюджетных средств. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что законодатель устанавливал довольно жесткое наказание за данное преступление, то есть охрана государственных интересов осуществлялась в приоритетном порядке [13].

Помимо этого, нецелевое расходование государственных средств могло квалифицироваться как присвоение чужого имущества. В этой связи заметим, что в Уложении о наказаниях содержались ряд преступных деяний, которые также включали в объективную сторону признаки присвоения и растраты средств, некоторым образом связанных с государственными средствами. Так, согласно ст. 1199 Уложения «члены основанных с дозволения правительства обществ, товариществ или компаний, за умышленное истребление, повреждение или утайку вверенных им от общества, а равно за присвоение или самовольную растрату такого имущества, – приговариваются к наказаниям, в статье 1711 сего Уложения за преступления сего рода, учиненными поверенными [12]». Обращение к указанной статье показывает, что речь идет о преступлениях, которые совершают лица, действующие по доверенности, а точнее наказание следует за «злонамеренное истребление или повреждение вверенных актов или имущества, а равно и за присвоение, злонамеренную утайку или самовольную растрату такого имущества». Максимальное наказание – лишения всех особенных, лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ и отдача в арестантские исправительные отделения от одного до полутора года (помимо компенсации причиненного ущерба в гражданско-правовом порядке).

В ст. 354 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, которая была включена в главу «О противозаконных поступках должностных лиц при хранении и управлении вверенного им по службе имущества» указывалось: «Кто из чиновников и вообще состоящих на службе, имея в руках своих какие-либо, казенные или частные, по службе вверенные ему, вещи, денежные суммы, банковские билеты, облигации и т.п., или же управляя, по распоряжению правительства, казенным или частным имением, будет оным пользоваться и употреблять что-либо из вверенного ему имущества или доходов с оного на свои собственные расходы, или же ссужать оными других, без ясного на то разрешения начальства, или же присвоит себе или растратит что-либо из сего имущества или доходов, то в случае, если он прежде открытия сего злоупотребления возвратит сам вполне все самовольно им взятое, присвоенное или растраченное, подвергается: денежному взысканию не свыше цены взятого им, растраченного или присвоенного, и отрешается от должности» [12]. Более жесткое наказание следовало в случае, если виновный все добровольно возвратил после открытия злоупотребления – в этом случае чиновник, помимо определенного выше денежного взыскания, вообще исключался от службы. Если же виновный не возвращал присвоенного или растраченного наказание усиливалось в зависимости от суммы, максимальное уголовное наказание – исправительные арестантские отделения на время от пяти до шести лет [13]. При определенных обстоятельствах рассматриваемое в настоящей работе деяние могло квалифицироваться и как мошенничество.

Однако, несмотря на то что финансовое право России второй половины XIX – начала XX в. представляло собой развитую отрасль права, законодатель не считал нужным выделять нецелевое расходование бюджетных средств как состав преступного деяния. Возможно, имела место политическая причина – как писал депутат первой Государственной Думы экономист И.В. Петрункевич, имело место противодействие бюрократии, не желающей отказаться «неисчерпаемого источника своей силы и власти», каковыми среди прочего были и бюджетные средства, который бюрократия формировала и при отсутствии общественного контроля сама же исполняла, и сама же контролировала [14, с. 8]. В последнем уголовном законе Российской империи – Уголовном уложении 1903 г. [15] законодатель также не выделял специальной нормы об ответственности за нецелевое расходование государственных бюджетных средств, равно как за нецелевое расходование средств местного самоуправления, органы которого (земские учреждения и городские управы) в соответствии с российским законодательством также имели свои бюджеты. Как и ранее, нарушения бюджетной дисциплины каралось по нормам, предусматривающих уголовную ответственность за преступления против государственной службы. Что касается присвоения вверенного имущества, а такие действия также могли сопровождать нецелевое расходование бюджетных средств, то состав присвоения, аналогичный современному пониманию, закреплен в ст. 574 Уголовного уложения [13]. В советском государстве нецелевое расходование бюджетных средств в рамках плановой экономики также не выделялось как самостоятельный состав преступления в сфере экономики – это было сделано только в постсоветской России.

About the authors

I. V. Uporov

Author for correspondence.
Email: uporov@list.ru

Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor

References

Supplementary files