Prospects for the integration of information and communication technologies into the sphere of public administration as a mechanism for its reconstruction

Full Text

ПЕРСПЕКТИВЫ ВНЕДРЕНИЯ ЦИФРОВЫХ ИНСТРУМЕНТОВ В СФЕРУ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Цифровизация — движущая сила развития, она вносит значительный вклад в модернизацию общества, экономики и трансформацию государственных институтов [1]. На современном этапе одним из основных результатов ее влияния на сферу государственного управления является создание электронного правительства. Оно выступает фактором переосмысления сферы государственной службы посредством интеграции цифровых технологий и новых методов управления информацией, направленным на расширение участия граждан в политической жизни страны и оптимизацию государственного аппарата. За увеличением количества доступных цифровых государственных услуг следуют снижение затрат государственных институтов и сокращение бюрократии.

На европейском уровне около двадцати различных базовых государственных услуг, таких как регистрация автомобиля, подача налоговых деклараций, регистрация юридического лица, с 2010 г. стали доступны онлайн на 82% [2].

Существует зависимость между цифровизацией и эффективностью работы государственных учреждений, так как они друг друга взаимообуславливают. В среднесрочной и долгосрочной перспективе интеграция цифровых технологий в большинство процессов оптимизирует «коэффициент полезного действия» за счет сокращения рабочего времени и расходов на бюрократию, снижения коррупциогенного фактора, а также улучшения качества услуг.

Также необходимо отметить, что цифровизация является одним из критериев обеспечения устойчивой конкурентоспособности государства. В последние несколько десятилетий развитые страны использовали цифровые технологии в качестве ресурса для предоставления государственных услуг и инструмента для реконструкции государственного сектора [3].

Департамент Организации Объединенных Наций по экономическим и социальным вопросам в 2003 г. для оценки состояния стран с точки зрения интенсификации процесса внедрения электронного правительства во всем мире разработал Индекс развития электронного правительства (EGDI), согласно которому по состоянию на 2022 г. РФ находится в группе стран с очень высоким индексом (VHEGDI) [4]. Первую строчку таблицы занимает Дания, которая одной из первых в Европейском Союзе начала реализацию государственной политики по формированию электронного правительства.

Весной 2021 г. датское правительство запустило проект «Партнерство по цифровизации», в который вошли топ-менеджеры и эксперты из датского делового, исследовательского и научного сообщества, представители органов власти Дании и т.д. В октябре 2021 г. Партнерство представило 46 рекомендаций по тому, как Дания может оптимизировать работу государственного аппарата посредством внедрения новых цифровых технологий [5]. В рекомендациях содержатся инициативы, направленные на обеспечение эффективного функционирования и взаимодействия государственного и частного секторов.

В мае 2022 г. правительство утвердило новую национальную стратегию цифровизации, основанную на упомянутых выше рекомендациях, в которой определены основные направления цифрового развития Дании на 2022–2030 гг. [6]. Целями данной стратегии помимо прочего являются: цифровая трансформация малого и среднего бизнеса, упрощение административных процедур при представлении отчетности властям хозяйствующими субъектами, расширение использования искусственного интеллекта в сфере государственного управления, а также формирование законодательства, способного отвечать вызовам стремительно развивающихся цифровых технологий.

Человеческий капитал Дании занимает 7-е место среди стран ЕС по доступности цифровых технологий среди населения. 71% датчан обладают цифровыми навыками, из них почти 50% — базовыми навыками. Доля специалистов в сфере ИКТ в 2018 г. достигла 4,4%, что выше, чем уровень в ЕС в целом (3,7%). Проект «Цифровые навыки для всех» — одно из шести стратегических направлений плана развития человеческого капитала в Дании [7].

Учитывая специфику и практическое значение цифровых преобразований в Дании, мы можем надеяться, что по мере их постепенного воплощения в России кратно ускорится процесс пресечения онтогенеза коррупции и бюрократии и повысится качество государственного управления. Но до начала реализации подобных преобразований необходимо унифицировать нормативно-правовую основу регулирования цифровых технологий.

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЦИФРОВОЙ СРЕДЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ ЕЕ РАЗВИТИЯ

В настоящее время, как представляется, правовую базу регулирования цифровых технологий в России нельзя считать сформированной.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» Правительство РФ сформировало национальную программу «Цифровая экономика Российской Федерации». Одной из ее задач было внедрение цифровых технологий в сферах государственного управления и оказания государственных услуг, в том числе в интересах населения и субъектов малого и среднего предпринимательства [8].

Как отмечают профессора Т.Я. Хабриева и Н.Н. Черногор, данная программа не в полной мере учитывает трансформации, происходящие в наши дни как в самом праве, так и в сфере правового регулирования, в том числе под воздействием цифровизации [9]. По их мнению, из-за отсутствия соответствующих научных разработок, объясняющих влияние процесса цифровизации на право, ви ˊ дение разработчиков Программы ограничивается «традиционным», «нецифровым» пониманием права, юридических технологий и отдельных видов юридической деятельности.

Помимо прочего следует отметить внесение в Гражданский кодекс РФ дополнений, в частности ст. 141.1 «Цифровые права» [10]; принятие нормативных правовых актов, направленных на легитимизацию воздействия цифровых технологий на судопроизводство и нотариат, и т.д.

Инициативы по распространению цифровизации стали катализаторами в достижении согласованного функционирования институтов государственной власти, а также способствовали улучшению внутренней интеграции, то есть конструктивному влиянию на организацию процесса управления. Так или иначе, анализ курса, заданного на адаптацию национального законодательства к происходящим технологическим изменениям, позволяет говорить об осознании важности правового урегулирования цифрового пространства.

анализ стратегии экстраполяции цифровых технологий в плоскость деятельности субъектов государственного управления

В рамках обсуждаемой темы следует обратить внимание на построение стратегии экстраполяции цифровых технологий на деятельность субъектов государственной службы. Так, необходимо рассмотреть следующие инструменты цифровой модернизации.

Повышение уровня информационной безопасности и установление доверия к государству посредством внедрения технологии «квантового блокчейна»

Особый интерес на сегодняшний день проявляется к возможному применению блокчейна и технологии распределенного реестра в сфере государственного управления для повышения безопасности, прозрачности и установления доверия.

Блокчейн — это система для записи деталей транзакций активов в нескольких местах одновременно, без центрального хранилища данных или функций администрирования. Данная система апеллирует двумя криптографическими инструментами: электронно-цифровой подписью и механизмом установления консенсуса, основанным на криптографических хэш-функциях.

А квантовый блокчейн, в свою очередь, характеризуется тем, что его криптографические функции построены на квантово-устойчивых математических инструментах, и это позволяет значительно повысить уровень защиты трансфера данных. Необходимость разработки квантового блокчейна обусловлена появлением квантовых вычислительных устройств, производительность которых позволяет добиться высоких результатов в факторизации и дискретном логарифмировании, что делает их способными обходить алгоритмы современных систем безопасности [11].

Таким образом, с учетом перспективности квантовизации можно надеяться, что разработка и внедрение квантового блокчейна оптимизируют механизм противодействия нежелательному влиянию на информационную среду государства и создадут новую инфраструктуру, которая могла бы гарантировать надежный обмен информацией.

Влияние интеграции цифровых технологий на сокращение бюрократии

Сокращение бюрократии подразумевает развитие процесса внутреннего дерегулирования, что в современном политическом дискурсе приобретает значение переноса центра принятия решений на более низкие уровни управления.

Уровень бюрократии, по мнению профессора Университета Спиру Харет Люминиты Ионеску, изменяется «параллельно» уровню концентрации коррупции в сфере государственного управления. Из этого следует, что цифровизация, постепенно ликвидируя бюрократию, оказывает существенное воздействие и на коррупциогенные факторы [12].

Необходимость переосмысления административного регулирования обусловлена тем фактом, что менее бюрократизированная среда порождает креативность, производительность и инициативность. Кроме того, развитие новых технологий, включая искусственный интеллект, распространение использования цифрового управления, оборот и анализ больших данных, требует от органов государственной власти гибкости, эффективности и восприимчивости к глобальным изменениям, что в перспективе приводит к сокращению бюрократии.

Информационная грамотность государственных служащих

Отмечая значимость информационной культуры в современном обществе, следует говорить о необходимости ее освоения должностными лицами системы государственного управления в целях недопущения сбоя информационных систем в результате цифровых атак и потери (утраты/хищения) данных.

С учетом специфики объекта информационной культуры применительно к деятельности системы государственного управления можно предположить, что по мере овладения ей должностные лица достигнут определенной степени информационной зрелости, что повлияет на эффективность функционирования государственных институтов.

Следовательно, цифровая реконструкция государственного управления, презюмирующая наличие у государственных служащих знаний, умений, навыков получения, ранжирования, обработки, передачи, хранения и иного использования данных на цифровых носителях (а также знаний об автоматизированных информационных системах, способах обеспечения информационной безопасности), в том числе персональных данных и прочих информационно-цифровых навыков, становится необходимостью [13].

Развитие «сетевой демократии» в рамках электронного правительства

Сетевая (электронная, виртуальная) демократия позиционируется как форма демократии, предполагающая использование ИКТ в политических процессах, процессах управления, принятия политических решений. Обоснованием ее внедрения является потенциал новейших коммуникационных технологий в реформировании существующих управленческих методик путем привнесения новых практик прямого народовластия в демократические политические системы [14].

Электронное правительство главным образом должно способствовать упрощению процесса предоставления органами государственной власти информации и услуг заинтересованным лицам (гражданам, предприятиям и т.д.) через интернет или другие цифровые платформы. Сетевая демократия, в свою очередь, сосредоточена на использовании ИКТ, в частности интернета, для совершенствования и облегчения течения демократических процессов. Она является неотъемлемой частью электронного правительства и делает упор на вовлечение граждан в политическую жизнь государства.

В качестве примера упомяну разработанную с участием шотландского парламента систему подачи онлайн-петиций [15]. Функциональность данной системы позволяет создавать петиции; подавать петиции; просматривать/подписывать петиции; принимать участие в онлайн-обсуждениях; добавлять комментарии за или против каждой электронной петиции; отслеживать ход рассмотрения петиции.

Субъектный состав системы электронных петиций состоит из трех категорий лиц: петиционеров, подписантов и публично-правовых образований, которым адресуются петиции (правительство, парламент, органы местного самоуправления и др.).

Данный пример позволяет говорить о том, что интеграция ИКТ в политическую сферу обеспечивает оптимизацию демократических процессов, укрепляя цифровые связи между гражданами и органами государственной власти.

РИСКИ ЦИФРОВОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Интеграция новых цифровых технологий, топологий сети, применение альтернативных аналитических методов имеет огромный потенциал. Характерной чертой цифрового государственного управления является высокая интенсивность кардинальных изменений, которая преобразует устоявшиеся социальные и экономические отношения. Несомненно, развитие цифровизации оказывает положительное влияние на все сферы жизни общества, однако оно также таит в себе всевозможные риски.

Рассмотрим риски, связанные с внедрением цифровых технологий [16].

• Киберпреступность

Стремительно растущей угрозой является киберпреступность. Применение цифровых технологий в различных сферах приводит к накоплению рисков в условиях конвергенции сложных механизмов. Опасность заключается в возможной дезорганизации информационного пространства, краже данных и мошенничестве. Деятельность злоумышленников, совершающих подобного вида преступления, носит транснациональный характер, и при использовании современных технологий трудно вычислить их личность. Объектом таких общественно-опасных деяний в основном является информация, важный ресурс в постиндустриальном обществе. Уничтожение, кража и доступ к информации могут привести к крайне неблагоприятным последствиям.

• Концентрация цифровых технологий в руках небольшого круга лиц

Информационный рынок может перейти в олигополистическое состояние, если факторы производства будут сосредотачиваться в руках небольшого круга лиц.

На примере Австралии можно рассмотреть, как у рынка услуг цифровых платформ формируется тенденция к ограничению конкуренции. В 2022 г. Австралийская комиссия по вопросам конкуренции и защиты потребителей опубликовала четвертый промежуточный отчет об исследовании интенсивности конкуренции на рынке предоставления услуг цифровыми платформами. Было обнаружено, что онлайн-рынки имеют высокий уровень контроля транзакций между контрагентами на своих платформах. Гибридные маркетплейсы отображают и ранжируют собственные товары интенсивнее, чем товары иных продавцов, использующих их платформу. Гибридные торговые площадки, как и другие вертикально интегрированные цифровые платформы, сталкиваются с конфликтами интересов и действуют таким образом, чтобы продвинуть свои продукты в ущерб другим хозяйствующим субъектам [17].

• Отставание нормативно-правовой базы от технологического развития [18]

Одним из примеров подобного отставания является факт расхождения юридической интерпретации с фактически совершаемыми с использованием информационно-коммуникационных сетей преступлениями.

Например, в странах Латинской Америки отсутствует конкретная правовая позиция по вопросу законодательного урегулирования оборота криптовалюты, которая на современном этапе начала оказывать значительное влияние на мировую финансовую систему [19].

В 2016 г. в Мексике была выдвинута инициатива под названием «Закон о финансовых технологиях» (Fintech Law), которая охватывает сферу финансирования электронных платежей и краудфандинг, а также операции с виртуальными активами [20]. Однако, несмотря на одобрение этого закона, многие подвергли его критике. По словам бывшего генерального директора Банка международных расчетов Агустина Карстенса, этот закон не имеет прочных оснований для реализации [21], а по мнению Нестора Лопеса, профессора Школы банковского дела и коммерции, содержит пробелы — как в аспекте контроля за незаконным оборотом криптовалют, так и в плане налогообложения, поскольку не предусматривает взимания налогов за краудфандинговую деятельность и не дает никаких гарантий субъектам, рассматривающим его как инвестиционный механизм [22].

• Угроза конституционным правам человека

Приоритетом в рамках регулирования отношений в цифровой среде являются в первую очередь права и законные интересы каждого гражданина, условием реализации которых выступают сохранение баланса интересов личности, общества и государства, а также поддержание общественной нравственности и социального порядка.

Конституция Российской Федерации, согласно пункту «м» ст. 71, закрепляя в ве ˊ дении Российской Федерации «обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных», вместе с тем исходит из того, что государство должно создавать условия для безопасного развития человека и гражданина, при этом сохраняя возможность полноценной реализации прав и свобод.

Таким образом, процесс интеграции информационно-коммуникационных технологий в сферу государственного управления с учетом «галопирующего» характера развития цифровых систем должен быть основан на риск-ориентированном подходе, принципах прагматизма и прогнозирования. Необходимы также анализ возможных социальных рисков и моделирование последствий цифровизации в целях защиты основополагающих, в том числе цифровых, прав человека.

В докладе «О положении дел с правами и свободами человека и гражданина в цифровом пространстве РФ» членами Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее — СПЧ) [23] и приглашенными экспертами была отмечена возможность и осуществимость «цифровой альтернативы», подразумевающей компромисс между сохранением в России конституционной модели правового государства и проведением глобальных технологических трансформаций. Исходя из тезисов, декларируемых в докладе СПЧ, релевантным шагом в сложившихся условиях представляется выработка и закрепление в законодательстве российской модели цифровизации, защищающей права граждан и национальный суверенитет, а также обеспечивающей ее общественную поддержку и институциональную базу.

Комплекс указанных выше превентивных мер направлен на недопущение перехода концепции цифровизации в плоскость радикального технологического детерминизма, характеризующегося:

• тотальной исчислимостью, количественной редукцией элементов частной и общественной жизни человека;
• полной предсказуемостью и фактической безальтернативностью трендов общественного развития;
• тотальным контролем условий человеческого и общественного бытия [23].

Бесспорно, результатами перехода к новому технологическому устройству и широкому применению цифровых технологий являются достижение конкурентоспособности на международной арене, улучшение качества жизни населения и перераспределение приоритетов.

Однако переход невозможен без учета сопутствующих рисков. Чтобы свести их к минимуму, необходимы квалитативный анализ и комплексное изучение этих рисков.

Итак, перед государством стоит важнейшая задача — не препятствовать интеграции новых технологий и в то же время держать в поле зрения риски, связанные с развитием цифровых трендов. На этапе цифровой трансформации новые технологии интегрируются в политику, создавая перспективы для реализации качественно новых концепций государственного управления, которые не могут быть реализованы без использования этих технологий.

Отвечая на вопрос, оправданы ли риски, которые берет на себя государство при интеграции цифровых технологий, мы должны согласиться с тем, что если риски будут должным образом идентифицированы, то негативные последствия можно минимизировать. И только таким образом, минимизируя риски, можно добиться высокого уровня поступательного развития.

ВЫВОДЫ

Подводя итог, следует согласиться с тем, что будущее общества, демократии и государства — за цифровыми технологиями. Цифровизация государственной службы является стратегической целью. Страны, которые не уделяют приоритетного внимания сквозной интеграции цифровых технологий в сферу экономики, политики и государственного управления, рискуют стать аутсайдерами на международной арене.

Итоги исследований, проведенных с использованием CICD, показывают взаимозависимость в 89,7%, подтверждающую в перспективе, что, чем выше уровень интеграции новых технологий, тем выше качество государственного управления [24].

Обобщая сказанное выше о перспективах электронного правительства, можно заключить, что интеграция новых технологий является лучшим показателем контроля коррупции и бюрократии, также свидетельствующим о том, что оцифрованные, менее коррумпированные государственные системы сделали экономику более конкурентоспособной.

Резюмируя результаты исследования поставленных в статье проблем, сделаем некоторые общие выводы. За внедрением электронного правительства и цифровой реконструкцией государственного управления следуют:

1. ускоренное и массовое проникновение цифровых технологий в систему государственной службы;
2. существенное повышение уровня информационной безопасности;
3. повышение степени доступности услуг государственных институтов;
4. значительное снижение уровня коррупции.

Как показано в статье, цифровизация порождает новые формы координации, новые управленческие механизмы и типы централизованных институциональных процессов, новые социальные модели, новые методы и средства для проведения реформ в сфере государственного управления, а также новый тип ценностей для общества.

About the authors

Azret A. Nakhushev

Author for correspondence.
Email: nakhushev.azret1938@gmail.com
ORCID iD: 0009-0007-9527-5611

student of the Institute of Justice

References

Supplementary files