On the form of ownership of state corporations and public law companies and a new type of legal entity

Толық мәтін

Конституция РФ 1993 г. (новая ред.) ¹ориентирует на поддержку некоммерческих организаций и других институтов гражданского общества в обеспечении их участия в проведении государственной политики, на государственное содействие развитию предпринимательства, что обязывает предусмотреть в Гражданском кодексе РФ формы участия государственных организаций в экономике. Представляется, что обозначение Российской Федерации и других государственных и муниципальных образований субъектами гражданского права и рассмотрение их участия в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами противоречит самой природе публичного права. Более того, провозглашение такого тезиса не отрицает, что имущественные и личные неимущественные права органов государственной власти и местного самоуправления, приобретаемых и осуществляемых их действиями от имени субъектов гражданского права. Конструкция представительства, предусмотренная ст. 182 ГК РФ, здесь не применима, поскольку гражданские права и обязанности возникают не у самих государственных и муниципальных образований, а у их органов.

Правовое регулирование участия государства, иных государственных и муниципальных образований с появлением публично-правовых компаний, государственных корпораций (компаний), которые органами публичной власти не являются, но выполняют государственные и иные общественные функции дополнилось нормой о том, что к юридическим лицам, созданным на основании специальных законов, положения Гражданского кодекса РФ о юридических лицах применяются, поскольку иное не предусмотрено таким законом о соответствующем юридическом лице (п. 5 ст. 49). Выходит, что у таких юридических лиц есть права и обязанности, которые находятся вне действия Гражданского кодекса РФ. Большое внимание развитию корпоративного законодательства и локальных актов государственных корпораций холдингов, предприятий и организаций, в том числе оборонно-промышленного комплекса, было уделено на Всероссийской научно-практической конференции в Институте государства и права РАН, состоявшейся 3–4 августа 2023 г.²

Конституционные положения о признании разных форм собственности и равной их защите, а также об управлении Правительством РФ федеральной государственной собственностью недостаточно учитываются в формулировании в Гражданском кодексе РФ общих положений о формах права собственности, прав собственника ввиду их различия по характеру удовлетворения интересов их носителей. Для публичной, прежде всего федеральной государственной собственности, признак присвоенности имущества не присущ самому собственнику, государству или иному публичному образованию, он скорее определяет границы собственности, поскольку в первую очередь удовлетворяются интересы третьих лиц, а не органов государственной власти и местного самоуправления. Имущественное обеспечение функционирования органов публичной власти – лишь небольшая часть средств в общем финансировании функций социального государства, создания условий для устойчивого роста экономики страны, повышения благосостояния населения, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Органы публичной власти, иные государственные и муниципальные организации действуют не в своих интересах как граждане и юридические лица, а на благо гражданского общества.

Публичная собственность в конечном счете несет в себе общественный интерес, в том числе при участии в уставном капитале хозяйственных обществ, в деятельности государственных корпораций, публично-правовых компаний, фонда промышленности и т. п. Интересы частного собственника направлены прежде всего на создание благополучия для себя.

Именно руководствуясь интересами общества, обороноспособности страны и безопасности государства, отдельных его граждан, Гражданский кодекс РФ предусматривает, что некоторые виды имущества могут находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 3 ст. 212). Этим обстоятельством объясняется, что законом могут быть предусмотрены случаи, когда государственные юридические лица освобождаются от ответственности за неисполнение определенных сделок, не подвергаются банкротству при наличии условий для него. Главным отличием публичной собственности является наличие в ее составе средств бюджета, земли и других природных ресурсов, золотого запаса и иных фондов, создающих основу для свободного развития общества в целом.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 января 2019 г. № 4-П по делу о проверке конституционности ст. 19.1 Закона РФ «О средствах массовой информации» в связи с жалобой гражданина Е. Г. Финкельштейна отмечено, что частная собственность формируется не только посредством частноправовых норм, для которых характерен общедозволительный метод регулирования (включаются отдельные положения корпоративного законодательства), но и публично-правовых норм³.

Отношения собственности – это не правоотношения между двумя лицами, что характерно для обязательств. Собственник имеет непосредственную правовую связь с имуществом, которое реально существует в действительности, что обусловливает действие субъективного права собственности в отношении всех третьих лиц (нет второй стороны). Одним из способов конкретизации отношений публичной собственности, ее социализации является учреждение собственником юридических лиц.

В Гражданском кодексе РФ принципиально исключено построение института юридического лица на базе государственной или муниципальной собственности, хотя провозглашается, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования действуют на равных началах наряду с гражданами и юридическими лицами. В действительности гражданские права и обязанности приобретают органы государственной власти и местного самоуправления, выступая от имени последних в пределах своей компетенции. Однако оказалось, что в гражданском обороте существует необходимость участия и других юридических лиц, так или иначе связанных с государственной или муниципальной собственностью. Уже в 1999 году в Закон о некоммерческих организациях была включена такая организационно-правовая форма юридического лица, как государственная корпорация. Ею признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией для осуществления социальных и управленческих функций на основе специального федерального закона. Е. В. Трофимовой довольно полно отражен процесс создания государственных корпораций, их виды, уникальность каждой из них в проведении государственной политики, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом. Автором также изучены правовые особенности четырех публично-правовых компаний, созданных на основе специального закона и двух публично-правовых компаний, созданных на основе Указа Президента РФ. Предлагается автором уточнить их правовой статус по ряду параметров и обеспечить большую прозрачность их деятельности⁴.

К государственным организациям, являющимся юридическими лицами, кроме федеральных органов исполнительной власти относятся государственные корпорации, публично-правовые компании, Банк России, а также Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Счетная палата РФ и другие органы, перечисленные в приложении № 8 Федерального закона о федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов, выступающие в качестве главных администраторов доходов федерального бюджета.

Государственные корпорации и публично-правовые компании в п. 3 ст. 50 ГК РФ перечислены среди организационно-правовых форм некоммерческих организаций, однако краткая их характеристика в § 7 гл. 4 Кодекса не дана. Тем самым юридически была закреплена тенденция наделять публичными функциями юридические лица, создаваемые Российской Федерации на основании специальных федеральных законов.

Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» указанное выше положение было включено в Гражданский кодекс РФ (п. 5 ст. 49). В этом же нормативном правовом акте предусмотрено, что публично-правовая компания является некоммерческой унитарной организаций и наделяется функциями и полномочиями публично-правового порядка. Публично-правовая компания может быть создана и путем реорганизации государственных корпораций, за исключением ВЭБ. РФ, Агентст-ва страхования вкладов, «Ростеха», «Росатома» и «Роскосмоса», а также акционерных обществ, единственным участником которых является государство, федеральных учреждений. Имущество компании принадлежит ей на праве собственности и используется для достижения целей деятельности и осуществления возложенных на нее функций и полномочий. Публично-правовая компания вправе создавать коммерческие и некоммерческие организации, в том числе хозяйственные общества и партнерства, для достижения целей, предусмотренных решением о ее создании.

Из ст. 3 Федерального закона о федеральном бюджете на 2024 год следует, что государственные корпорации и публично-правовые компании выступают в качестве главных администраторов доходов федерального бюджета, а госкорпорации «Росатом» и «Роскосмос» указаны в качестве главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, не являющимися федеральными органами исполнительной власти.

Как в государственных корпорациях, так и в публично-правовых компаниях законом устанавливается, что названные юридические лица обладают правом собственности на свое имущество. Так, в Федеральном законе от 13 июня 2015 г. № 215-ФЗ «О государственной корпорации по космической деятельности “Роскосмос”» предусмотрено, что имущество корпорации является ее собственностью и формируется за счет имущественных взносов Российской Федерации, доходов от деятельности, субсидий и по иным основаниям. В Федеральном законе о федеральном бюджете на 2024 год «Роскосмос», равно как и «Росатом», указаны в Ведомственной структуре расходов федерального бюджета.

При подобном формировании имущества корпораций и компаний и прямом указании в законе о федеральном бюджете государственных корпораций и публично-правовых компаний как главных администраторов дохода федерального бюджета говорить об их самостоятельной форме собственности наряду с частной, государственной и муниципальной, на наш взгляд, не приходится. В качестве признаков самостоятельности иной формы собственности применительно к публично-правовой компании Ю. А. Зайцева указывает реализацию ее в публичных интересах, временный характер данного права в отношении отдельных объектов, отсутствие полной самостоятельности в осуществлении принадлежащих ей правомочий собственника⁵. Как же объяснить, что, с одной стороны, эти юридические лица обладают собственностью, а с другой – имущество является федеральным и используется по определенному назначению. Государственная корпорация «Роскосмос», как указано в Законе, является уполномоченным органом, наделенное полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации государственное управление и руководство космической деятельностью. «Роскосмос» осуществляет права собственника имущества в отношении государственных унитарных предприятий и функции учредителя и права собственника имущества в отношении федеральных государственных учреждений, входящих в состав корпорации. Постановлением Правительства РФ от 6 июня 2020 г. № 237 утверждено Положение об осуществлении госкорпорацией «Роскосмос» прав собственника в отношении имущества казны Российской Федерации в установленной сфере деятельности⁶. В отношении федерального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за предприятиями или учреждениями, корпорация осуществляет от имени Российской Федерации права собственника. В целях реализации прав собственника в отношении федерального имущества корпорация от имени Российской Федерации заключает договоры, предусматривающие переход права владения и (или) пользования федеральным имуществом и не предполагающее его отчуждения или возможности его отчуждения прямо или косвенно, например заключение договора залога. Корпорация также организует оценку федерального имущественных, иных прав и законных интересов Российской Федерации, а также их защиты, обращаясь в суды с исками в суды с заявлениями от имени Российской Федерации в защиту ее законных имущественных и иных прав и законных интересов по вопросам управления и распоряжения федеральным имуществом. При таком правовом регулировании обладания корпорацией федеральным имуществом нельзя в полной мере говорить, что оно является собственностью корпорации. Она лишь осуществляет право собственности имуществом, принадлежащим Российской Федерации.

Праву собственности как виду гражданских прав присущи два непременных элемента: приобретение и осуществление в единой совокупности прав владения, пользования и распоряжения, принадлежащие собственнику, могут передаваться отдельным лицам для их осуществления в интересах собственника. Для публичной, прежде всего федеральной государственной собственности, характерно множество обособленных объектов⁷, которые служат экономической основой для деятельности министерств и ведомств, государственных корпораций, публично-правовых компаний, хозяйственных обществ с преобладающим участием в их уставном капитале, унитарных предприятий и государственных учреждений. Существует перечень из 63 организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством РФ, в котором указаны Банк России, шесть публично-правовых компаний, пять государственных корпораций, публичные акционерные общества, федеральные государственные бюджетные учреждения, в том числе Российская академия наук⁸. Задачи и цели деятельности Правительства РФ, определенные Конституцией РФ по социально-экономическому развитию страны, выполняются не только гражданами и юридическими лицами, основанными на частной собственности, но и государственными организациями, использующие соответствующую форму собственности.

При наличии ст. 213 ГК РФ все юридические лица, кроме унитарных предприятий и учреждений, как будто обладают частной собственностью, что не соответствует действительному положению. Представляется, что организационно-правовая форма государственной корпорации и публично-правовой компании как унитарной некоммерческой организации не соответствует действительному характеру осуществляемой деятельности, которая не является предпринимательской, а только содействует предпринимательству, в то же время эти организации не являются институтами гражданского общества. Новые конституционные положения позволяют выделить третий тип юридического лица наряду с коммерческими и некоммерческими организациями – государственные публичные организации.

Представляется, что собственность государственных корпораций и публично-правовых компаний не является самостоятельной формой, а представляет разновидность федеральной государственной собственности. Как по источникам создания имущества, так и по порядку осуществления деятельности и управления (формирование наблюдательного совета) корпорации и компании являются государственными юридическими лицами, которые осуществляют право федеральной государственной собственности на условиях, установленных законом.

Ограничение конкурсоспособности государственных корпораций, которое устанавливается в федеральном законе, заключающееся в том, что для признания их банкротами необходимо специальное указание. При этом не встает вопрос об ответственности Российской Федерации, поскольку она не отвечает по обязательствам госкорпораций. В силу того, что определенные виды имущества могут находиться только в государственной собственности, на эти виды имущества не может быть обращено взыскание по обязательствам публично-правовой компании, оно также не подлежит продаже с торгов при ее ликвидации. Безусловно, эти указанные факторы повышают имущественные риски их контрагентов, но подобное правовое регулирование государственных юридических лиц основывается на особой форме государственной собственности.

По этим соображениям не могут быть приняты критические соображения Е. А. Суханова в отношении государственных корпораций и публично-правовых компаний, которые он верно называет государственными юридическими лицами⁹. Определенная законодательством их независимость от собственника в осуществлении федеральной государственной собственности является как раз стимулом в эффективном использовании государственного имущества. Контролирование выполнения публичных функций корпорациями и компаниями осуществляется, в частности, Счетной палатой РФ и нельзя считать о невозможности их контроля не иначе, как прекращение деятельности органов управления¹⁰.

В определении понятия юридического лица ныне нет указания, что его деятельность основывается на праве собственности или ином вещном праве, достаточно иметь обособленное имущество. Исходя из того, что законодатель не принял концепцию широкого понимания вещного права, включающего и право собственности, следует обсудить, а есть ли вещные права за пределами формы права собственности и способов их осуществления, не стоит ли по-иному взглянуть на соотношение вещных и обязательственных прав. В. К. Райхер считал, что от понятия вещного права, выросшего на почве римских исковых формул, следует отказаться. Теория вещного права как непосредственного господства над вещью основана, в сущности, на непосредственном житейском воззрении на вещное право. Получается известная «фетишизация» вещи. Подавляющее большинство прав, признаваемых вещными (право застройки, право залога, право следования, право на обращение взыскания, право пользования чужой вещью) не являются таковыми, ибо не являются абсолютными. Из всех «вещных» прав абсолютными (по своей правовой структуре) является только право собственности, да еще некоторые «права присвоения». В связи с изложенным автор вообще ставил вопрос о необходимости пересмотра соответствующих определений вещного и обязательственного права¹¹.

Право собственности как вещное право имеет самостоятельное значение как категория, обозначающая абсолютное право собственника свободно совершать со своим имуществом любые действия, в том числе и по удалению его из своего фактического и юридического господства. Вещные права лиц, не являющихся собственниками, существуют не наряду с правом собственника, а производны от него. Мною отмечалось, что право собственности является наиболее полным из имущественных прав права пользования, владения и распоряжения имуществом, но и возможность иметь возникающие из сделок обязательственные права и обязанности. В общей норме ст. 136 ГК РФ о плодах, продукции и доходах произошло отождествление их получения от использования объектов собственности либо от договора аренды, хотя природа их происхождения разная¹².

Категория принадлежности имущества (вещи) лицу является ключевой для характеристик прав владения, пользования и распоряжения, но она получает конкретное закрепление применительно к праву собственности граждан и юридических лиц. Для отношений публичной, прежде всего федеральной государственной, собственности, характерно множество объектов, находящихся в их обладании, что предполагает осуществление права собственности другими лицами. В то же время, как отмечал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 марта 2016 г. № 9-П, «собственность, будучи материальной основой и экономическим выражением свободы общества и личности, а право частной собственности как элемент конституционного статуса личности наряду с другими непосредственно действующими правами и свободами человека и гражданина определяет смысл, содержание и применение законов»¹³. Среди имущества, принадлежащего России, выделяется имущество, которое закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294 и 296 ГК РФ. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления возникает у предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или решением собственника.

Возникает вопрос: как понимать формулировку п. 2 ст. 113 ГК РФ, что имущество государственного предприятия находится в государственной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения (оперативного управления)? Применительно к праву собственности и праву хозяйственного ведения используется одно и то же слово «принадлежит». Более того, плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием по договору или иным основаниям, поступает в хозяйственное ведение предприятия, т. е. это имущество выходит из состава государственной собственности. Представляется излишним предоставление унитарным предприятиям, являющимися коммерческими организациями, вещных прав хозяйственного ведения или оперативного управления. Появление категории вещных прав сначала в германской пандектистике, а затем и в европейском континентальном праве в целом связано с обеспечением экономически необходимого и юридически прочного участия одного лица в праве собственности другого лица на земельный участок (в правопорядках с более широким пониманием недвижимости – и на иную недвижимую вещь)¹⁴. Вряд ли можно утверждать, что право оперативного управления позволяет казенному предприятию юридически прочно участвовать в праве государственной собственности, если собственник вправе изъять у него излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. Из приведенной выше категории вещных прав трудно представить, что в современном гражданском законодательстве представляет собой имущество, в котором участвует другое лицо. Право хозяйственного ведения (оперативного управления) существенно меняет правовой режим государственного имущества, оно перестает быть правом собственности, хотя произведенная в результате хозяйственной деятельности предприятия продукция остается государственной. При существующей трактовке имущества, принадлежащего унитарному предприятию, как самостоятельного вещного права ослабевает правовая связь с собственностью и исчезает возможность общего определения права государственной собственности с включением в него имущества унитарного предприятия. Представляется, что в нынешних условиях использование права хозяйственного ведения как вещного права невозможно не только как устаревшей правовой конструкции, но и в силу того, что при таком подходе имущество предприятия перестает быть государственной собственностью. Государственное имущество, передаваемое унитарному предприятию, не перестает быть таковым, даже если законом устанавливается, что предприятие не наделяется на это имущество правом собственности. В имущественном комплексе унитарного предприятия его имущество является неделимым и не может быть распределено по вкладам и долям. В то же время оно приумножается от деятельности предприятия как юридического лица как за счет переданного имущества, так и от приобретения по договорам и иным основаниям в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ и иными правовыми актами для приобретения права собственности. Спрашивается, а в чем отличия права хозяйственного ведения от права собственности, используемых одни и те же права владения, пользования и распоряжения, не точнее ли признать, что государственное имущество предоставляется унитарному предприятию как юридическому лицу для достижения государственных и общественных целей, для осуществления полномочий государственных органов, в том числе и для создания условий для экономического роста страны и благосостояния граждан, не прибегая к искусственному построению вещного права хозяйственного ведения, т. е. предоставляя инвестиции для создания и функционирования унитарного предприятия как юридического лица.

Выводы

В гл. 4 ГК РФ следует включить норму о том, что кроме коммерческих и некоммерческих организаций, существует третий тип юридического лица – государственные юридические лица, прежде всего государственные корпорации и публично-правовые компании. Они наряду с обычными гражданскими правами и обязанностями, осуществляют право федеральной государственной собственности и выполняют публично-правовые функции. Предоставляемое им государством и приобретаемое ими в ходе своей деятельности имущество является государственной собственностью, но осуществляется право собственности самостоятельно. Право собственности государственных корпораций и публично-правовых компаний не является самостоятельной формой собственности наряду с частной, государственной и муниципальной, а выступает как разновидность федеральной государственной собственности. Предлагается отказаться от права хозяйственного ведения, как дублирующего права собственника – учредителя соответствующего государственного юридического лица.

¹ См.: Росс. газ. 2020. 4 июля.

² См.: Бутрим И. И. Корпоративное право и управление: современное видение и решения (обзор материалов конференции) // Труды ИГП РАН. 2023. Т. 18 (5). С. 174–188.

³ См.: СЗ РФ. 2019. № 4, ст. 359.

⁴ См.: Трофимова Е. В. Государственные корпорации и публично-правые компании. Право и реальный сектор экономики России / под общ. ред. И. В. Ершовой, В. А. Лаптева. М., 2024. С. 158–166.

⁵ См.: Зайцева Ю. А. Публично-правовая компания как форма юридического лица: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2023. С. 23, 24.

⁶ См.: СЗ РФ. 2020. № 21, ст. 3736.

⁷ В ведении Федерального агентства по управлению государственным имуществом находится 2.5 млн разнообразных объектов (см.: Кузьмин В. Имущество под управлением // Росс. газ. 2023. 6 июля).

⁸ См.: СЗ РФ. 2023. № 34, ст. 6588.

⁹ См.: Суханов Е. А. О гражданской правосубъектности государственных юридических лиц // Журнал росс. права. 2018. № 1. С. 5–15.

¹⁰ См.: Серова О. А. Право собственности юридических лиц публичного права: вопросы теории // Юрид. наука. 2017. № 2. С. 81–83.

¹¹ См.: Райхер В. К. Абсолютные и относительные права (К проблеме деления хозяйственных прав). В особенности применительно к советскому праву // Вестник гражданского права. 2007. № 2. С. 150, 151, 153, 177, 199.

¹² См.: Андреев В. К. Собственность и обязательственные отношения // Росс. правосудие. 2007. № 3 (11). С. 40, 41.

¹³ См.: СЗ РФ. 2016. № 14, ст. 2044.

¹⁴ См.: Суханов Е. А. Вещное право. Научно-познавательный очерк. М., 2017. С. 23.

Авторлар туралы

Vladimir Andreev

Хат алмасуға жауапты Автор.
Email: andlaw@mail.ru

Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of the Russian Federation, Member of the Scientific Advisory Council at the Supreme Court of the Russian Federation, Leading Researcher of the Sector Civil and Entrepreneurial Law

Әдебиет тізімі

Қосымша файлдар