IMF Assistance To Uzbekistan In Overcoming The Problems Of The Socio-Economic Model Of Development

Full Text

В последние годы отечественные и зарубежные ученые обращают внимание на произошедшие с момента избрания на пост Президента Республики Узбекистан Ш. Мирзиеева преобразования во внутренней и внешней экономической политике государства в части либерализации финансового сектора и увеличения торговой открытости, а также – на скорость их осуществления [1]. Успешность реформ в Узбекистане, как правило, ставится в заслугу нынешнему руководству республики без учета поддержки, которую оказали Правительству Республики Узбекистан международные финансовые организации, включая Международный валютный фонд (далее – МВФ, Фонд). Однако, именно консультативная помощь МВФ и финансовое обеспечение, предоставленное многосторонними банками развития, способствовали нивелированию ряда негативных социально-политических последствий либерализации финансовой сферы Узбекистана.

Вовлеченность МВФ в процессы экономических преобразований в Узбекистане проявилась только в последние годы. До середины 2010-х годов наблюдалась тенденция ограниченного сотрудничества страны с этой международной финансовой организацией. Дело в том, что начиная с 1990-х годов бреттон-вудские институты настаивали на проведении в республике реформ по либерализации финансовой сферы и открытости торговли. Руководство Узбекистана хоть соглашалось с рекомендациями МВФ и Всемирного банка относительно целесообразности обеспечения экономического развития посредством установления «здорового частного сектора, [...] значительно уменьшенной роли правительства, открытости для остального мира (и, следовательно, необходимости достижения экономической конкурентоспособности) и макроэкономической стабильности» [2. P. 85], но выполняло их постепенно.

В этой связи с целью проанализировать, насколько оправданным был данный подход, к каким результатам привела экономическая политика руководства центральноазиатской республики и почему в итоге правительство уступило МВФ, согласившись на кардинальные преобразования экономики, проведен обзор истории работы международной организации в Узбекистане.

Взаимодействие Узбекистана с МВФ в период реализации национальной социально-экономической модели развития. Подобно большинству других стран бывшего СССР, Узбекистан в первые годы после обретения независимости следовал рекомендациям Всемирного банка и МВФ, проводя либеральные реформы в ценообразовании, приватизации жилой недвижимости и малых торговых предприятий [3. P. 31]. Данный подход нашел поддержку со стороны МВФ, и в 1995 году Фонд одобрил предоставление стране 2-х кредитов общим объемом 224,5 млн СПЗ¹ (эквивалентно 333 млн долл.) [4, 5]².

Однако, проводимые реформы по переходу от плановой экономики к рынку негативно повлияли на социально-политическую обстановку в стране. Поэтому c конца 1996 года руководство Узбекистана резко изменило свою политику: большинство из осуществленных ранее реформ были отменены, а приоритетным направлением была выбрана импортозамещающая индустриализация.

С этого времени руководство Узбекистана использовало административное вмешательство в действия рыночных механизмов, а во внешней торговле установило заградительные торговые барьеры и ограничительный валютный режим с множественными обменными курсами узбекского сума (далее – МОК)³.

Стоит отметить, что МОК был самым противоречивым решением руководства Узбекистана. К моменту его установления зарубежные специалисты уже доказали, что в долгосрочной перспективе этот режим валютного регулирования приведет к потере гибкости узбекской экономики, а также к неспособности системы цен сигнализировать об относительном дефиците товаров на рынке и передавать его участникам стимулы для организации эффективного производства в будущем [7].

На деле МОК привел к тому, что для отдельных крупных предприятий доступ к иностранной валюте превратился в скрытую субсидию правительства на осуществление инвестиционных проектов, связанных с закупкой импортного сырья и оборудования [3. P. 59]. Для большинства узбекских предприятий, по оценкам К. Розенберг и М. де Зеув, применение режима МОК означало существенные экономические потери, достигавшие в совокупности 2-8% ВВП на импортных рынках и 15% на экспортных рынках [8]. В экономике Узбекистана нарастали дисбалансы. Иностранные инвестиции в республику сократились, и «экономика выживала за счет валютных поступлений от сырьевых товаров, в первую очередь, хлопка и золота» [9. P. 1]. Массовый отток твердой валюты на рынки соседних стран в первые годы применения МОК серьезно подорвал розничную торговлю внутри Узбекистана, а попытки решить данную проблему административными мерами чаще всего приводили к ухудшению ситуации⁴ [Ibid. P. 19]. Население сталкивалось с нехваткой наличных денежных средств и иными проблемами при попытках конвертации узбекского сума в иностранную валюту [10].

В конце 1996 года взаимодействие Узбекистана с МВФ в части финансовой поддержки было приостановлено из-за нежелания руководства страны следовать рекомендациям экспертов Фонда.

Несмотря на это, в период с 1996 по 2000 гг. макроэкономические показатели Узбекистана оставались достаточно высокими, в том числе – в сравнении с другими постсоветскими странами, выполнившими требования бреттон-вуддскких институтов в части либерализации финансовой сферы и открытости торговли. Но, пока зарубежные эксперты объясняли «узбекскую загадку» преимущественно первоначальными условиями [11, 12], в социальной сфере страны нарастали негативные тенденции: в условиях высокой инфляции, превышавшей в 1999-2001 гг. 20%⁵, уровень жизни населения республики постоянно снижался⁶ [9. P. 20], появлялись проблемы в сфере образования, здравоохранения и социальной защиты⁷.

Всемирный банк, отмечая ухудшение экономического положения в стране, в 2001 году предоставил республике право на кредитование из средств Международной ассоциации развития⁸ [14. P. 2]. К тому же, после терактов, совершенных в США в 2001 году, американская администрация пересмотрела свою политику в Центральной Азии, настояв на возобновлении сотрудничества МВФ и других международных организации (в том числе, Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития [15. P. 72]) с Узбекистаном, таким образом, Узбекистану был предоставлен «второй шанс».

Однако, после череды неудачных попыток, предпринятых экспертами МВФ с целью убедить руководство государства отказаться от прежней социально-экономической модели развития и начать реформирование экономики, взаимодействие международной организации с руководством страны было сведено к минимуму [ibid. P. 72-73]. В частности, несмотря на заявления руководства республики о принятии в ноябре 2003 года обязательств, предусмотренных разделами 2(а), 3 и 4 статьи VIII Статей Соглашения МВФ касательно снятия ограничений на осуществление платежей и переводов по текущим международным операциям [16], в реальности «произошло лишь ограниченное улучшение доступа [экономических агентов] к иностранной валюте» [17. P. 15]. По этой причине, несмотря на заверения официальных лиц Узбекистана о выполнении требований МВФ, при обращении в Фонд за получением нового кредита [18] Правительству Республики Узбекистан было отказано. С этого времени переговоры о финансовой поддержке центральноазиатской республики Международным Валютным Фондом были приостановлены

После беспорядков в узбекском городе Андижан, случившихся из-за роста социального недовольства вследствие стагнирующей экономики, всеобъемлющей коррупции и большого количества бюрократических проволочек – факторы, связанные с отсутствием реформ [19. PP. 1-17], – и последующего осуждения западными институтами нарушений прав граждан в Узбекистане (включая широкое использование в сельском хозяйстве принудительного, в том числе детского, труда), сотрудничество руководства республики с бреттон-вудскими институтами сосредоточилось исключительно на вопросах первостепенной важности – таких, как борьба с бедностью и ежегодная оценка состояния экономики страны.

Несмотря на проблемы в социальной сфере, проводимая руководством Узбекистана внешнеэкономическая политика была во многом оправданной, так как позволила не допустить появления в республике периодов «длительной нестабильности, вооруженных конфликтов или государственного краха, как в некоторых других постсоветских странах» [20]. Вопреки негативным прогнозам относительно дальнейшего развития Узбекистана в условиях приверженности правительства республики административному регулированию экономической деятельности, прирост годового валового внутреннего продукта страны в последующие 5 лет превышал 6,44%⁹, тогда как темпы роста мирового выпуска составляли в среднем 2,82% (Рис. 1). Более того, низкая степень интеграции Узбекистан в мировые финансы в период Глобального финансового кризиса 2008-2010 гг. оградила узбекскую экономику от внешних шоков, возникших на рынках капитала вследствие кредитных ограничений и резкого сокращения потоков капитала [22, 23].

Рис. 1. Ежегодный прирост валового внутреннего продукта в странах Центральной Азии и в среднем по миру (%) Источник: составлено автором на основе данных МВФ [24].

Фр. Гальдини связывает высокие показатели роста узбекской экономики конца 2000-х – начала 2010-х годов с разворачиванием сырьевого суперцикла и доказывает, что интеграция Узбекистана в международное разделение труда осуществлялась примерно тем же путем, что и в бывших Союзных республиках, богатых энергоресурсами, с одной лишь разницей: основным экспортируемым из республики товаром на начальном этапе был хлопок, а затем и другие сырьевые товары – золото, природный газ и медь. Поэтому ученый считает, что развитие внешнеторговых связей Узбекистана «привело к тем же качественным формам ориентации на экспорт сырья и "отстающей" индустриализации, которые характеризовали другие государства бывшего СССР» [25. P. 226]. Вывод Гальдини в целом согласуются с мнением экспертов Всемирного банка относительно причин экономического роста Узбекистана в начале XXI века. Проведенный ими анализ компонентов роста валового внутреннего продукта республики за период с 2010 по 2019 годы показал, что около ²/₃ роста произошло за счет почти 50% увеличения производительности труда, связанного с ростом основного капитала и стоимости экспорта природных ресурсов (таких, как золото и природный газ) [26. PP. 17-18].

В документах Всемирного банка об Узбекистане в конце 2000-х годов говорилось, как о «стране с низким уровнем дохода, находящейся в состоянии стресса», а международное экспертное сообщество оценивало государство как субъекта мировой экономики, которому «серьезно угрожает банкротство» [22. P. 1], «имеющее все шансы распространиться на Третий мир» [27. C. 141]. Граждане Узбекистана, проживающие в стране, начали сталкиваться с проблемами, связанными с изношенностью объектов инфраструктуры, обеспечивающих электроснабжение, водоснабжение и канализацию, управление твердыми отходами и дорожное сообщение между населенными пунктами [28. P. 4]. Руководство республики не справлялось с демографическими проблемами, вызванными стремительным ростом доли трудоспособного населения и увеличением потребности в создании рабочих мест [29. P. 21]. Если за период с 2000 года по 2010 год валовый внутренний доход на душу населения в странах Центральной Азии в среднем вырос на 4,3%, то у Узбекистана рост составил чуть более 2,5%. В итоге показатель Узбекистана более чем в 2 раза превышал показатели Киргизии и Таджикистана, но был в 4 и 5 раз меньше показателей Туркменистана и Казахстана соответственно (Рис. 2).

Рис. 2. Валовый внутренний продукт на душу населения в странах Центральной Азии (долл.) Источник: составлено автором на основе данных Всемирного банка [30].

С окончанием в середине 2010-х годов сырьевого суперцикла произошло сворачивание «экономического чуда» Узбекистана. Внешние потрясения, начавшиеся в 2014 году, привели к уменьшению экспорта республики за счет падения цен на сырьевые товары и уменьшения денежных переводов и способствовали снижению темпов экономического роста страны до 1,05% и 0,25% в 2015 и 2016 годах соответственно (Рис. 1).

Таким образом, период с 1996 по 2015 гг. охарактеризовался отказом МВФ от финансовой помощи руководству Узбекистана, что привело к увеличению проблем в социально-экономической сфере страны. Благоприятная конъюнктура на мировых товарно-сырьевых рынках в краткосрочной перспективе нивелировала негативные эффекты в узбекской экономике.

Новый этап сотрудничества Узбекистана с МВФ. Исчерпав к середине 2010-х годов внутренние ресурсы для поддержания социальной стабильности и экономического развития в условиях чрезмерно зарегулированной системы, власти Узбекистана начали обсуждать с МВФ вопросы либерализации финансового сектора [31]. После избрания на пост Президента Республики Узбекистан Ш. Мирзиеева намерения следовать рекомендациям Фонда были зафиксированы в тексте утвержденной Президентом Республики Узбекистан в феврале 2017 года Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан на следующие пять лет [32], после принятия которого руководство страны приступило к реализации намеченных преобразований.

Опыт проведения реформ в постсоветских государствах позволил сотрудникам МВФ учесть допущенные ими в последние два десятилетия ошибки и просчеты. В частности, эксперты Фонда понимали, что страны с переходной экономикой часто показывают эффективность в совершенствовании законодательства, правил и институтов лишь «на бумаге», тогда как реализация прописанных в документах мер была бессистемной [33. P. 30]. В связи с этим они потребовали от руководства Узбекистана отладить механизм для отслеживания результатов реформ с целью своевременного реагирования на возникающие проблемы и поиска их решения. Поэтому одним из первоочередных шагов в вопросах реформирования узбекской экономики стали мероприятия, связанные с совершенствованием сбора и обработки статистических данных: из 78 программ, осуществленных в рамках технического содействия МВФ государственным органам Узбекистана, 23 было связано со статистикой (подробнее см. табл. 1). Это позволило Узбекистану уже в 2018 году присоединиться к Усовершенствованной общей системе распространения данных (англ. Enhanced General Data Dissemination System - e-GDDS) [34].

Таблица 1. Основные сферы оказания МВФ технического содействия Узбекистану

Источник: составлено автором по материалам страновых отчетов МВФ за 2018, 2019 и 2021 годы [29, Informational Annex, РР. 4-6; 35. Informational Annex, Р. 4; 33, Informational Annex, Р. 4].

В вопросах корректировки монетарной и фискальной политик руководство Узбекистана по настоянию МВФ пошло на меры «шоковой терапии». Еще в 1990-х годах считалось, что быстро проведенные реформы позволяют избежать отправки «запутанных сигналов экономическим агентам от гибридной системы – ни старой командной системы, ни жизнеспособной альтернативы» [3. P. 11]. Опыт реформирования национальных экономик постсоветских государств свидетельствовал, что при таком подходе в краткосрочной перспективе наблюдается существенное снижение макроэкономических показателей, но в перспективе в 10-15 лет курсы национальных валют и счета текущих операций выравниваются до уровней, близких к долгосрочному равновесию [31. P. 41].

На первоначальном этапе либерализация финансового сектора Узбекистана привела к изменениям в платежном балансе страны как за счет стремительного роста импортных операций, так и за счет увеличения поступлений в республику финансовых ресурсов (Рис. 3).

Рис. 3. Аналитическое представление платежного баланса Республики Узбекистан за период с 2005 по 2021 год (млн долл.) Источник: составлено автором на основе данных МВФ [35].

После либерализации курса узбекского сума в стране перестал ощущаться дефицит иностранной валюты и, как следствие, спрос на импорт больше не сжимался. Профицит счета текущих операций сменился дефицитом: если в 2017 году счет текущих операций был составлял 2,4% от ВВП, то в 2021 году его значение превысило -6,0% от ВВП (Рис.4).

Рис. 4. Аналитическое представление счета текущих операций и счета движения капитала платежного баланса (левая шкала, в млн долл.) и отношение сальдо счета текущих операций к валовому продукту Узбекистана (правая шкала, %) за период с 2005 по 2021 год Источник: составлено автором на основе данных МВФ [24, 35].

Дефицит счета текущих операций был покрыт за счет увеличившихся финансовых потоков в Узбекистан, преимущественно в виде долговых обязательств (Рис. 5). В период после начала реформ внутри – прежде всего, государства и организаций, получивших государственную гарантию под обязательства перед иностранными агентами, против роста резервных активов за рубежом. При этом ежегодный чистый приток прямых иностранных инвестиций в течение 2017-2020 годов был небольшим – в среднем, на уровне 2,71% от ВВП, что сопоставимо с Казахстаном и Таджикистаном, у которых этот показатель был равен 2,31% и 2,29% соответственно. Для сравнения: за предыдущие четыре года (2013-2016 гг.) чистый приток ПИИ в Узбекистан в среднем составлял 1,27% от ВВП при 5,91% у Казахстана и 3,97% от ВВП у Таджикистана¹⁰.

Рис. 5. Аналитическое представление международной инвестиционной позиции Узбекистана за период с 2005 по 2021 год (млн долл.) Источник: составлено автором на основе данных МВФ [35].

В дальнейшем проведение реформ при поддержке международных финансовых организаций, включая МВФ, дало возможность привлечь в страну значительные объемы предоставленных на льготных условиях кредитов и грантов. За 6 лет с начала реформ общий объем внешней задолженности Узбекистана вырос более чем в два раза преимущественно за счет осуществления государственных заимствований на долгий срок у многосторонних институтов (табл. 2). В 2020 году на фоне пандемии COVID-19 МВФ впервые с 1996 года предоставил республике финансовую помощь в размере 275,6 млн СДР (50% от квоты, около 375 млн долларов США) для покрытия финансовых потребностей страны и потребностей платежного баланса, а также с целью смягчения влияния внешнего шока на международные резервы страны [36].

Таблица 2. Структура внешнего долга Республики Узбекистан (млн долл.)

Источник: составлено автором на основе данных справочника «Статистика международной задолженности» [37. P. 167]

Согласно оценкам МВФ, несмотря на то, что показатель соотношения государственного и гарантированного государством внешнего долга к ВВП страны достигнет пика в текущем году, составив 43% [38, Debt Sustainability Analysis], при немалых валютных резервах (на конец 2020 года они составляли 35 млрд долл., что эквивалентно примерно 61% ВВП или 16 месяцам импорта товаров и услуг) [Ibid, PP. 45-46] экономика страны в целом останется устойчивой. При этом наметилась тенденция на рост объемов средств, привлеченных от частных кредиторов, при одновременном снижении сумм, предоставляемых официальными кредиторами, включая многосторонние институты. Она свидетельствует о том, что экономика Узбекистана становится все более привлекательной для частных инвесторов.

Благодаря установлению конструктивного диалога с бреттон-вудскими институтами, Узбекистан в последние годы стал крупнейшим на постсоветском пространстве получателем официальной помощи развитию. С 2018 по 2020 год в Узбекистан поступило 6,1 млрд долл. и еще 0,6 млрд долл. было вложено в регион в целом (Рис. 6). Более половины вложений сделали многосторонние институты, преимущественно Международная ассоциация развития и Азиатский банк развития.

Рис. 6. Официальная помощи развитию Узбекистану (млн долл., в постоянных ценах 2000 г.). Источник: составлено автором по данным ОЭСР [39].

Сегодня экспертами МВФ внешняя позиция Узбекистана оценивается как «в целом соответствующая экономическим основам и желательной политике» [38. P. 46], но, несмотря на ожидания экспертов, приток иностранных инвестиций в страну увеличился несущественно. До тех пор, пока в Узбекистане не будут реализованы структурные реформы, ожидать изменений в международной инвестиционной позиции страны не приходится. Как утверждают эксперты Всемирного банка, «процесс [реформ] все еще находится на ранней стадии» [40. P. 6], и «корыстные интересы» могут помешать или замедлить процесс перехода» к рынку [Ibid. P. 32].

***

Известные экономисты XX века, как А.О. Хиршман [41], Д.А. Рондинелли [42], считали, что политика и проекты в области развития представляют собой политические эксперименты, в которых правительства обладают ограниченными знаниями и испытывают трудности с прогнозированием результатов своих действий. На примере Узбекистана было показано, что в условиях благоприятной конъюнктуры на мировых товарных рынках и наличия у страны возможности экспортировать сырьевые товары в период высоких цен и спроса на них, руководство страны может длительное время не проводить полную либерализацию финансовой сферы и открытие торговли. Однако, такая политика приводит к нарастанию проблем в социальной сфере и дисбалансов в экономике.

Активизация сотрудничества Узбекистана с МВФ во многом стала необходимой мерой ввиду исчерпания прежней модели экономического развития, и вследствие этого, руководство страны сделало выбор в пользу увеличения финансовой и торговой открытости экономики. Следование рекомендациям Фонда в части реформирования экономики помогло республике получить финансовую поддержку международных кредиторов и иностранных доноров для проведения необходимых преобразований в экономике и нивелирования негативных социальных последствий. Хотя осуществляемые в экономике преобразования должны в долгосрочной перспективе положительно сказаться на макроэкономических показателях Узбекистана, на текущем этапе очевидно, что при правильно выбранном руководством страны и МВФ подходе к осуществлению реформ преобразования могут в среднесрочной перспективе не так болезненно сказаться на социально-экономической сфере государства, как это было в конце 1990-х годов в других постсоветских государствах.

¹ СПЗ (специальные права заимствования) являются международным резервным активом, созданным МВФ для пополнения официальных резервов его стран-членов. Не будучи валютой, СПЗ выступают в качестве потенциальной претензии на свободно используемые валюты членов МВФ. Корзина валют определяет СПЗ: доллар США, евро, китайский юань, японская иена и британский фунт.

² Согласно данным МВФ, Узбекистан использовал только 165,2 млн СПЗ [6].

³ Режим МОК предусматривал установление обменного курса узбекского сума к другим валютам на трех валютных рынках: аукциона, коммерческого банка и бюро обмена валюты.

⁴ В декабре 2002 года правительство Республики Узбекистан закрыло границы, обосновывая это защитой страны от эпидемий. Однако, в обществе сложилось понимание того, что данные мероприятия проводились с целью помешать людям покупать товары за пределами государства. Это оказало разрушительное воздействие на внешнюю торговлю, а также привело к недовольству населения, так как у многих граждан Узбекистана были родственники, проживающие в соседних странах.

⁵ Согласно данным МВФ (World Economic Outlook Database).

⁶ В первые годы XXI века за чертой бедности проживала четверть населения страны.

⁷ Подробнее см. Промежуточный документ о Стратегии сокращения масштабов нищеты в Узбекистане [13. PP. 10-20].

⁸ В начале XXI века для того, чтобы страна могла претендовать на средства Международной ассоциации развития, ее доход на душу населения не должен был превышать 500 долл.

⁹ Первоначально в документах Фонда утверждалось, что в 2010 и 2011 годах прирост ВВП Узбекистана составил 8,5 и 8,2% соответственно [21], но данные, которые доступны сегодня на официальном сайте организации, почти в два раза ниже: 4,6% в 2010 и 2011 года.

¹⁰ Рассчитано автором на основе индикаторов Всемирного банка.

About the authors

Ekaterina Romanchuk

Author for correspondence.
Email: socpol@mail.ru
Russian Federation, Moscow

References