Статус коренных народов в международном праве

Полный текст

Без нас для нас ничего нет.

Лозунг коренных народов¹

Введение

В 2022 году началось Международное десятилетие языков коренных народов (2022–2032), провозглашенное Генеральной Ассамблеей ООН в соответствии с рекомендацией Постоянного форума по вопросам коренных народов с целью «...привлечь внимание к проблеме катастрофической утраты таких языков и настоятельной необходимости сохранять, возрождать и популяризировать эти языки»².

Таким образом, можно ожидать повышенное внимание к проблеме коренных народов со стороны системы ООН в ближайшие годы. Это имеет объективные основания. По мнению экспертов ООН, к концу XXI в. от 50% (оптимистичная оценка) до 95% (пессимистичная оценка) современных разговорных языков исчезнут или окажутся под угрозой исчезновения: «Вполне возможно, что к концу этого столетия у человечества останется всего 300–600 устных языков, которым ничто не угрожает»³. Очевидно, что абсолютное большинство из этих языков принадлежат малым группам – тем, кого принято называть «коренными народами» [Мухарямов, Н. М., 2022, с. 26].

Процесс исчезновения языка может быть связан с исчезновением носителя, как это случилось, например, с кереками – палеоазиатским народом, еще недавно жившим в Чукотском автономном округе. В марте 2022 г. скончался последний керек. Язык этого народа перешел в разряд вымерших. Другой путь прекращения языка – это отказ от него (вынужденный – под влиянием внешних факторов, в том числе и из-за дискриминационной государственной политики, или спонтанный – в силу особенностей глобализации) [Каграманов, А. К., 2022, с. 185].

При этом очевидно, что исчезновение языка объективно будет свидетельствовать и об исчезновении самобытной культуры этноса-носителя. Родной язык – это средство самосохранения народа. Как писал К. Д. Ушинский, «...когда исчезает язык – нет народа более... Отнимите у народа все – и он все сможет воротить, но отнимите язык – и он никогда более не создаст его... вымрет язык в устах народа – вымер и народ»⁴.

Несомненна также связь национального языка и культуры. Подчеркнем, что право использования национального языка относится к естественным гражданским (личным) правам. При этом право на язык, как и большинство иных прав человека, образующих международно-правовой гуманитарный стандарт, действует в соответствии с принципом неделимости: оно должно толковаться и применяться с учетом взаимозависимости и взаимообусловленности всех основных прав человека [Абашидзе, А. Х., и др., 2020, с. 112]. Это применимо и к языковым аспектам культурных прав человека [Янь, Ц., 2022, с. 179]. Устное народное творчество (сказы, мифы, песни, частушки) есть квинтэссенция души любого народа, невозможная в иной, чем в национальной, языковой парадигме.

Неотделимость национального языка и культуры нашла отражение в документах ООН.

Например, в Лос-Пиносской декларации (Чапультепек, 2020 г.) подчеркивается, что языки коренных народов «...поддерживают древние и традиционные знания, которые связывают человечество с природой»⁵ (курсив наш. – Н. Ч.).

В резолюции от 4 ноября 2022 г. Третьего комитета (социальные и гуманитарные вопросы и вопросы культуры) Генеральной Ассамблеи ООН признается важность для коренных народов возрождения, использования, развития и передачи будущим поколениям их истории, языков, традиций устного творчества, культур, знаний, философских воззрений, письменности и литературы, а также подтверждается, что коренные народы имеют право на сохранение, контроль, охрану и развитие своего культурного наследия, традиционных знаний и традиционных форм культурного выражения⁶.

Интересно, что в международной правоприменительной практике немного дел по проблемам коренных народов. Исключение составляет Меж- американский суд по правам человека (МАСПЧ). По подсчетам автора, из 480 принятых судебных актов МАСПЧ около 100 (20% всей практики) касаются защиты прав коренных народов и их представителей⁷.

Для примера укажем, что в Европейском Суде по правам человека вопрос о правах коренных народов ни разу не становился предметом судебного разбирательства.

Хотя шанс был: в 2004 г. на рассмотрении Палаты Европейского Суда по правам человека находилась жалоба Народно-демократической партии «Ватан», деятельность которой была приостановлена в судебном порядке как противоречащая законодательству Российской Федерации. Согласно уставу партии «Ватан» ее целью являлось «возрождение татарской нации и защиты политических, социальных, экономических и культурных прав татар. Наименование “татары” является собирательным именем для ряда народов тюркского происхождения, говорящих на одном из языков, относящихся к урало-алтайской языковой семье». К ним, по мнению партии «Ватан», должны быть причислены коренные народы Поволжья: татары, чуваши, эрзя, мокшаны, марийцы, башкиры (para. 9, 12 Decision)⁸.

В Европейском Суде по правам человека пария «Ватан» утверждала, что судебные решения о приостановлении деятельности Региональной организации нарушили ее свободу придерживаться мнения и распространять информацию и идеи, ее свободу ассоциации и право членов партии исповедовать свою религию (ст. 9, 10, 11 и 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод)⁹.

Европейский Суд по правам человека в ходе судебного заседания признал жалобу партии «Ватан» неприемлемой по формальным основаниям (para. 46, 54 Decision) и прекратил производство по делу. Таким образом, Европейский Суд уклонился от правовой оценки экстремистских целей, высказываний и поведения партии «Ватан», которые прикрывались идеей защиты прав коренных народов.

Такая позиция Европейского Суда по правам человека не была поддержана всем составом Палаты. Судьи Г. Ресс, И. Кабрал Баретто высказали конкурирующее мнение, в котором посчитали, что было бы правильным сформулировать судебное заключение по содержательным основаниям и признать верными («ни преувеличенными, ни необоснованными») выводы Ульяновского областного суда об экстремистском характере деятельности партии «Ватан».

Вопросы международно-правового статуса коренных народов не могут считаться обойденными вниманием со стороны научного сообщества. В работах А. Х. Абашидзе, Р. Ш. Гарипова, С. В. Соколовского, Л. В. Андриченко и др. [Абашидзе, А. Х., Ананидзе, Ф. Р., Солнцев, А. М., 2015; Гарипов, Р. Ш., 2012; Гарипов, Р. Ш., 2013, с. 415–416; Соколовский, С. В., 2016; Андриченко, Л. В., 2019; Руденко, В. В., 2021] объемно рассматриваются различные аспекты правового обеспечения прав коренных народов, в том числе и в сфере культуры. Однако ряд актуальных аспектов, особенно с учетом международно-правовых документов, принятых в недавнее время, требуют специального внимания. Остановимся на них подробнее.

Признаки категории «коренные народы» в международном праве

В международном праве ООН до сих пор не выработано определение понятия «коренные народы». По данным ООН, к этой категории относится около 6,2% населения планеты, которое проживает в 90 странах мира и насчитывает более 476 млн человек; всего насчитывается порядка пяти тысяч этнических групп – коренных народов¹⁰.

Среди них, например, одно из самых древних для нашей планеты, с историей порядка сорока тысяч лет, племя охотников-собирателей хадза (Танзания), насчитывающее чуть более тысячи человек. Для этого племени характерен палеолитический образ жизни (непроизводящая экономика, условная оседлость, отсутствие домашних животных). Интересна еще одна особенность хадза: им незнаком ряд заболеваний, признанных бичом современной цивилизации (некоторые формы рака, инсульты, заболевания сердечно-сосудистой системы, диабет, атеросклероз и др.). Исследования показали, что основная причина этого – активный образ жизни, правильное питание [Marlowe, F. W., 2010, p. 131]. Хадза – это пример коренного народа, признанного ЮНЕСКО находящимся под угрозой исчезновения.

Однако среди признанных на международном уровне коренных народов имеются те, которые составляют титульные нации государств. Например, в Перу около 45% населения, а в Боливии около 60% – это коренные народы, потомки цивилизации инков (народы кечуа, аймара и гуарани) [Гарипов, Р. Ш., 2013, с. 410].

В связи с этим необходимо подчеркнуть временами игнорируемое [Куропятник, М. С., 2006, с. 10, 13–15] различие правовых категорий «национальное меньшинство» и «коренные народы». Несмотря на то что в ряде случаев действительно последние могут выступать в государстве в качестве меньшинств и пользоваться соответствующими международно-правовыми инструментами¹¹, по общему правилу коренной народ обладает специфическими характеристиками, не идентичными тем, которые присущи национальным меньшинствам. Поэтому в международно-правовой науке признается, что основные качества (прежде всего цивилизационная самобытность, автохтонность) коренных народов нуждаются в специальной правовой защите.

В России термин «коренные народы» используется с уточнением – «малочисленные коренные народы», как закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 69)¹² и законодательстве¹³. Перечень таких народов на конец 2021 г. включает 47 позиций, и к нему прилагается список коренных малочисленных народов Дагестана (еще 14 позиций)¹⁴. Указанное в российском законодательстве уточнение представляется существенным. На данном этапе анализа лишь акцентируем на нем внимание, но вернемся к нему позже.

В доктрине международного права [Dunbar-Ortiz, R., et al., 2015, p. 231], международно-правовых документах ряда организаций (ООН, ЮНЕСКО, МОТ, Всемирный банк и др.¹⁵) сформулированы признаки коренного народа. Среди них могут считаться общепризнанными:

1) собственный язык, самобытная культура, традиции. Межамериканский суд по правам человека, в практике которого, в силу специфики региона, наиболее часто встречаются дела по защите прав коренных народов¹⁶, признал, что «право на культурную самобытность является фундаментальным правом – и правом коллективного характера – коренных общин, которое следует уважать в мультикультурном, плюралистическом и демократическом обществе»¹⁷.

Представляется, что этот признак не уникален для коренных народов, в равной мере он может быть применен к любому этносу. Таким образом, этот признак можно охарактеризовать как родовой (общеэтнический) для исследуемой правовой категории;

2) историческая, естественная связь с территорией проживания. В Декларации о правах коренных народов 2007 г.¹⁸ в большинстве статей учитывается связка «территория-культура-коренной народ» (ст. 2–4, 6, 11–18, 25): «Коренные народы имеют право поддерживать и укреплять свою особую духовную связь с традиционно принадлежащими им или иным образом занятыми или используемыми ими землями». В Конвенции МОТ № 169 учитывается особая «...важность для культуры и духовных ценностей соответствующих народов их связи с землями или территориями» (ст. 13)¹⁹;

3) самоидентификация в качестве самобытного этнического сообщества (см., например, ст. 33 Декларации ООН о правах коренных народов: «Коренные народы имеют право определять себя или свою этническую принадлежность в соответствии со своими обычаями и традициями»).

Этническая самобытность для коренного народа может иметь особенное звучание и широкое содержание по сравнению с другими этническими сообществами. В условиях глобализации и господствующего постиндустриального способа хозяйствования этнокультурная самобытность у большинства народов выражается преимущественно в нематериальной сфере в виде устного народного творчества, верований, ремесленных технологий и т. п. Для части коренных народов характерны уникальные, отличающие их от иных народов образ жизни и способ хозяйствования. В данном случае речь идет о приверженности традиционной экономике, о сакральном отношении к своей земле, иным производственным ресурсам, о сохранении исконной среды обитания, о желании максимально полно соответствовать тем цивилизационным стандартам, которые были выработаны предками. Именно этот аспект этнической самобытности как высоко уязвимый в связи с глобализацией и с тенденцией мировой унификации всех сфер жизни нуждается в специальной международно-правовой и национально-правовой защите.

Историческая, естественная связь с территорией проживания как признак коренного народа

Среди названных выше признаков единственным особенным признаком (по сравнению с признаками родовой категории – народа в международном праве) является исконная, историческая связь с территорией проживания.

«Земельный вопрос» представляет особую важность и даже болезненность в практике обеспечения и защиты прав коренных народов. По словам М. Д. Напсо, М. Б. Напсо, «этническая культура всегда территориально укоренена» (курсив наш. – Н. Ч.) [Напсо, М. Д., Напсо, М. Б., 2015, с. 160]. Поиск международно-правового разрешения вопросов территории связан с оценкой колониальной концепции terra nullius (ничейная земля), которая объясняла возможность порабощения, экспансии «цивилизованными европейцами» туземного населения, не достигшего государственной стадии развития. Многократно эта концепция критиковалась на международном уровне.

Так, Международный Суд ООН в Консультативном заключении по Западной Сахаре (1975) единогласно проголосовал за то, что эта территория на момент колонизации не являлась terra nullius, уже была заселена «...организованными в социально-политическом плане кочевыми племенами... Существовавшие правовые отношения [между уже существовавшими государствами и народами Территории] не подразумевают суверенитета или законного владения территорией... не сказываются на выполнении резолюции 1514 (XV) Генеральной Ассамблеи в том, что касается деколонизации Западной Сахары, в частности, на реализации принципа самоопределения путем свободного и подлинного волеизъявления народов Территории»²⁰.

В правовой науке, международно-правовой практике предложен еще один признак коренного народа, содержательно близкий признаку связи с территорией: единство с исконной средой обитания, придание ей цивилизационно-культурной значимости [Андриченко, Л. В., 2019, с. 18; Пименова, О. И., 2022, с. 107]. Представляется, что в данном случае особо подчеркивается один из аспектов признака единства коренного народа и территории его проживания. По мнению Экспертного механизма по правам коренных народов Совета по правам человека ООН, «...существует глубокая взаимосвязь между коренными народами и их землями, территориями и ресурсами; эта взаимосвязь имеет самые разнообразные социальные, культурные, духовные, экономические и политические измерения и обязательства...»²¹. Аналогично Межамериканский Суд по правам человека системно в своих решениях ссылается на систему мер для «…защиты материальных и культурных условий [имеющих] решающее значение для выживания коренных народов»²². Таким образом, при безусловной важности признания жизненной значимости единства с исконной средой обитания для коренного народа вряд ли можно говорить о самостоятельном идентифицирующем характере этого признака.

Уместно, здесь привести пример из практики Межамериканского Суда по правам человека.

В деле «The Xucuru Indigenous People and its Members v. Brazil» (2018) Суд установил нарушение прав на коллективную собственность и на личную неприкосновенность коренного народа сюкуру (ксюкуру) в связи с длительной задержкой со стороны государства закрепления за народом его исконных территорий. Суд напомнил, что для коренных народов характерна тесная связь со своими землями, природными ресурсами и «...производными от них нематериальными объектами» (такие, как традиции, культура, обычаи, верования, культурная самобытность)²³.

Аналогичные выводы МАСПЧ сформулировал в делах «Mayagna (Sumo) v. Nicaragua» (2001), «Kaliña and Lokono Peoples v. Suriname» (2015), в нескольких делах коренного народа Яномами (Yanomami) против Бразилии (1985, 2022) и др.²⁴

Таким образом, подводя промежуточный итог, отметим, что для обеспечения прав коренных народов прослеживается взаимообусловленность и равная важность материального и нематериального культурного наследия и природного наследия территорий их проживания. Неразрывность всех трех составляющих в наследии должна расцениваться как необходимая основа для их продолжения и благополучия. Международное право должно создавать дополнительные условия по сохранению природной и культурной среды обитания культурных народов [Андриченко, Л. В., 2019, с. 30].

«Коренной народ» как уязвимая группа, защищаемая нормами международного права прав человека

В связи с важностью признака территории для правового статуса коренного народа возникает вопрос: по какому критерию считать населяемую им землю исконной? Поиск ответа отягчается несколькими факторами.

Во-первых, на протяжении нескольких тысяч лет в условиях эволюционизирующей государственности практически во всех регионах обитаемого мира наблюдались волны переселения народов. Только в рамках Великого переселения в Европе в III–VII вв. наблюдается три волны масштабного племенного перемещения (германский, гуннский, славянский этапы) [Буданова, В. П., 2019, с. 182–186]. По словам Аммиана Марцеллина, в это время «дикие народы дали простор своей наглости» [Ammianus Marcellinnus, 1978, s. 5]. При этом неоднократно менялся рельеф политической географии, рушились и вновь возникали мировые империи, государства создавали союзы, меняли свои границы.

Так, на полуострове Крым первые люди появились 1,5 млн лет назад; автохтонными племенами считаются киммерийцы и тавры; далее территория была освоена скифами, колонизирована древними греками. С них началась государственная история Крыма. В дальнейшем в Крыму отметились римляне, хазары, восточные славяне, половцы, генуэзцы, монголо-татары и т. д. В настоящий момент Крым заселен представителями 175 национальностей²⁵. Какой момент в этой беспрерывной миграции считать точкой отсчета формирования народа Крыма? Какие из этих этнических сообществ могут по нормам международного права считаться коренными народами? Аналогичный вопрос можно адресовать большинству народов мира.

Во-вторых, этногенез – это процесс, который не может считаться конечным, он продолжается и в настоящее время. Можно привести множество примеров, когда государство формировалось этносом, который впоследствии эволюционизировал в другой²⁶. Такие этнические трансформации в силу историко-политических причин сложно учитываются в правовом поле и способны стать поводом для конъюнктурных злоупотреблений: «новому» народу-потомку могут отказать в праве считаться коренным, несмотря на исконное проживание в регионе.

В-третьих, наблюдается дисперсный характер расселения, при котором на одной территории могут издавна проживать несколько этносов, причем каждый из них не имеет четких границ ареала. Примерами могут быть народы Кавказа, Восточной Сибири и Дальнего Востока, Тропической Африки. В этой ситуации этническая конкретизация прав на территорию (и на связанные с ней права) представляется сложной и даже невозможной.

В международном праве предложено дефинитивное решение понятия «коренные народы», учитывающее две из трех выявленных сложностей. В статье 1 (1b) Конвенции Международной организации труда № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» 1989 г. предлагается считать таковыми «народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые, независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты»²⁷ (курсив наш. – Н. Ч.).

Однако участниками данной Конвенции на февраль 2023 г. являются лишь 24 государства²⁸. Очевидно, это означает, что opinio juris в отношении такого понимания феномена «коренные народы» пока не сформировалось. Наоборот, в международно-правовой доктрине распространено мнение, что коренные народы – это малочисленные, не достигшие стадии государственного развития (либо постколониальные) этнические сообщества.

В подтверждение этого приведем правовые позиции, закрепленные в документах системы ООН, которые были поддержаны большинством государств-членов. Так, в преамбуле Декларации ООН о правах коренных народов (2007) указывается, что коренные народы «стали жертвами исторических несправедливостей в результате, среди прочего, их колонизации и лишения их своих земель, территорий и ресурсов…» (курсив наш. – Н. Ч.).

В окончательном докладе (1982) Специального докладчика по проблеме коренных народов Х.-М. Кобо, подготовленном для Комиссии по правам человека, предложено считать коренным народом «...коренные общины, народности и нации, сохраняющие историческую преемственность с обществами, которые существовали до вторжения завоевателей и введения колониальной системы и развивались на своих собственных территориях»²⁹ (курсив наш. – Н. Ч.). Аналогичные выводы содержатся и в более поздних докладах системы ООН по проблеме коренных народов³⁰.

В докладах Всемирного банка коренными называются народы, занимающиеся охотой, рыболовством, собирательством и находящиеся в прямой зависимости от окружающей природной среды или от ареала их обитания и природных ресурсов³¹.

Р. Коукканен, представительница народа саамы, профессор университета Торонто, считает, что для большинства коренных народов общим является «опыт пребывания в условиях колонизации и угнетения со стороны государства...» [Marten, P., 2013].

Ф. Х. Соколова пишет об общепризнанности того, что под коренными народами понимается «...население колоний, которое проживало на своей исторической родине, и выходцы из колоний...» [Соколова, Ф. Х., 2012, с. 52].

Таким образом, можно считать сложившимся в международном праве мнение, что коренным народам свойственен исторический опыт колонизации и/или завоевания, племенной (догосударственный) образ жизни [Kymlicka, W., Anaya, S., 1999, p. 281–293]. Именно это обстоятельство, как считает действующий специальный докладчик по коренным народам Х.-Ф. Кали Цай, обязывает государства принимать специальные меры, гарантирующие полное осуществление основных прав коренных народов: «Эти меры не являются дискриминационными по отношению к остальному населению, поскольку коренные народы подвергаются повышенной уязвимости и дискриминации»³² (курсив наш. – Н. Ч.).

Думается, что такое понимание закладывает ущербное представление о коренных народах как об исключительно постколониальных либо не вышедших из стадии племенного развития [Никитин, Ф. И., 2021, с. 139]. По словам Р. де Коста, «...большинство данных признаков следует рассматривать в лучшем случае как архаичные, а в худшем – как расистские» [De Costa, R., 2014, p. 16]. Означает ли это, что другие народы, исконно проживающие на своей территории, обладающие собственным языком и самобытной культурой, этнической самоидентификацией, но создавшие государства и не испытавшие ужасов колониализма/оккупации, не могут претендовать на статус «коренных»? Ответ на этот вопрос однозначен: любое этническое сообщество должно быть защищено от посягательств на свою среду обитания и свою идентичность.

В связи с этим возникает другой вопрос. Следует ли дифференцировать правовой статус коренных народов и среди них выделить группу тех, кто находится под угрозой исчезновения, в том числе из-за утраты (риска утраты) своей территории и невозможности вести традиционный образ жизни? По мнению ряда исследователей в международном праве, такие коренные народы должны быть признаны одной из особо уязвимых групп и должны находиться под защитой специального комплекса международно-правовых норм [Андреев, К. Ю., 2006, с. 26]. С этим мнением следует согласиться.

Российская Федерация как многонациональное государство уже реализует такой механизм правовой защиты, который был создан специально для коренных малочисленных народов [Немечкин, В. Н., 2022, с. 25]. Привлечем внимание к правовой корректности отечественного законодателя: коренным народам предоставляются дополнительные права, направленные на сохранение народов, ведущих племенной образ жизни и находящихся под угрозой исчезновения. Прежде всего речь идет о создании условий для сохранения самобытности: ведении традиционных форм хозяйственной жизни, праве на территорию, уважении верований и традиций [Молчанов, Б. А., Мамедов, С. Н., Задорин, М. Ю., 2015, с. 26].

При этом Россия в соответствии со ст. 69 Конституции Российской Федерации защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей и гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия. Аналогичная норма воспроизведена и в Основах законодательства о культуре³³.

Заключение

По результатам проведенного исследования сформулируем основные выводы.

1. Проблемы прав коренных народов являются актуальной темой современного международного права. При этом остается неопределенным само понятие «коренной народ». В доктрине международного права можно считать общепризнанными три дефинитивных признака, из которых единственным особенным признаком (по сравнению с признаками родовой категории – народа в международном праве) является исконная, историческая связь с территорией проживания.
2. Признак исконной связи с территорией проживания также не имеет четкого международно-правового содержания. Отсутствие международно-правовой концепции территории коренных народов препятствует эффективной защите прав народов и определению обязательств государства по данному вопросу. Наиболее адекватной представляется позиция МОТ, изложенная в Конвенции № 169, в которой территорией коренного народа считается географическая область, в которой этот народ либо его предок проживал в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ. Такой подход корректен в аспекте признания коренными народами не только этносов, которые не достигли государственной стадии развития, но любых других, исконно проживающих на своей территории, обладающих собственным языком и самобытной культурой.
3. В связи с изложенным подлежит критике представление о коренных народах как об исключительно постколониальных либо не вышедших из стадии племенного развития. Такая позиция закладывает дискриминационное, ущербное восприятие коренных народов и их места в общемировом пространстве.
4. Среди коренных народов можно выделить в самостоятельную группу те этносы, которые находятся под угрозой исчезновения и в связи с этим нуждаются в специальной правовой защите, в том числе международно-правовой. Они должны быть признаны одной из уязвимых групп и находиться под защитой специального комплекса международно-правовых норм. Представляется, что под защитой норм международного права должны находиться особые качества коренных народов, прежде всего их цивилизационная (этническая) самобытность.
5. Цивилизационная самобытность для коренных народов проявляется в равноценных и взаимообусловленных сферах материального и нематериального культурного наследия и природного наследия территорий их проживания. В связи с этим международное право должно создавать дополнительные условия по сохранению природной и культурной среды обитания культурных народов.

Об авторах

Наталья Алексеевна Чернядьева

Автор, ответственный за переписку.
Email: chernyadnatalya@yandex.ru
ORCID iD: 0000-0003-2222-1886

доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин 

Список литературы

Дополнительные файлы