ГЛАВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И СОВЕТ НАМЕСТНИКА КАВКАЗСКОГО (1858): ПРЕДПОСЫЛКИ ОБРАЗОВАНИЯ, СТРУКТУРА И ОБЪЕМ ПОЛНОМОЧИЙ

Полный текст

Введение

В числе основных аспектов исследования истории инкорпорации Кавказа в политико-правовое пространство России в XIX в. выступают административные преобразования и деятельность различных органов власти. Это дает возможность подробно исследовать особенности развития российской государственности в присоединяемых к империи территорий, охарактеризовать механизмы управления многонациональным регионом, проанализировать способы оптимизации и повышения эффективности в деятельности государственного аппарата на разных этапах истории. В этом плане предпосылки учреждения в 1858 г., структура и объем полномочий Главного управления и Совета Наместника кавказского представляют большой научный интерес. 

Изучению истории Кавказского наместничества (1844–1881) в историографии посвящено множество работ [Эсадзе 1907; Лисицына 2001; Малахова 2001; Кондрашова 2003; Муханов 2007; Муханов 2011; Урушадзе 2011; Лазарян 2012; Невская, Кондрашева 2015; Урушадзе 2016; Гусейнов 2017; Глашева 2018a; Глашева 2018b; Урушадзе 2019 и др.]. В них рассмотрены вопросы формирования центральных органов управления Кавказом в 30–50-е годы XIX в., создания Кавказского наместничества, особенности его взаимодействия с Кавказским комитетом и другими властными структурами, различные аспекты деятельности наместников (М.С. Воронцова, А.И. Барятинского и др.) и т.п. Однако исторические предпосылки преобразования Главного управления Закавказским краем, Совета главного управления и канцелярии Наместника Кавказа в Главное управление и Совет Наместника кавказского, определение структуры и штата последнего до сих пор не становились предметом специального исследования.

Эмпирическую базу исследования составили нормативно-правовые и делопроизводственные источники. К нормативно-правовым источникам относится Положение «о Главном управлении и Совете Наместника Кавказского» принятое 21 декабря 1858 г. В нем определена структура Главного управления и объем полномочий каждого подразделения. В приложении к Положению помещено штатное расписание Главного управления на 1859-1860 гг., что дало возможность охарактеризовать его кадровый состав. К делопроизводственным – переписка Наместника Кавказа А.И. Барятинского с руководством Государственного совета Российской империи. Анализ переписки позволяет оценить степень развития системы управления Кавказским краем в середине 50-х гг. XIX в., охарактеризовать подходы властей к проведению административных преобразований в регионе, оценить обоснованность и реалистичность предлагаемых изменений и т.п.

Статья подготовлена с опорой на принципы научности, объективности и системности. В ходе исследования использовались методы анализа нормативно-правовых актов (исследование учредительного документа, регламентировавшего деятельность Главного управления Наместника Кавказа), а также – ретроспективный (характеристика исторических предпосылок образования Главного управления), историко-сравнительный (сопоставительный анализ Главного управления и схожих организаций в прошлом) и структурно-функциональный (исследование структурных подразделений Главного управления, выявление их внутренней связи и взаимообусловленности) методы.

 

Результаты исследования

Главное управление Закавказским краем в Тифлисе было образовано в 1840 г. вслед за образованием в Санкт-Петербурге временного учреждения для управления Кавказом и надзора за деятельностью кавказской администрации – Закавказским комитетом, правопредшественником которого был созданный в 1833 г. Комитет об устройстве Закавказского края [Мунаев 2005: 105]. В структуре Главного управления Закавказским краем состояли главноуправляющий краем, Тифлисский военный губернатор и Совет Главного управления. В состав Закавказского края в то время входили Грузино-Имеретинская губерния и Каспийская область. В 1846 г. вместо канцелярии Главного управления Закавказским краем была учреждена канцелярия Наместника кавказского. В ведении новой канцелярии находились «дела Кавказского и Закавказского края по всем почти частям гражданского управления, за исключением только дел государственных имуществ, для которых по Высочайшему повелению 21 декабря 1849 г. учреждена особая экспедиция на правах министерских департаментов» [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 4 об.]. К середине 50-х гг. XIX в. в структуре Канцелярии были сосредоточены исполнительное, судебное и финансовое ведомства, «из коих каждое имеет значительное развитие вследствие местных условий Закавказского края, где все отрасли гражданского устройства и управления требуют особых и сложный соображений с разными началами гражданской жизни здешнего народа и где множество самых важных вопросов подлежит многостороннему исследованию» [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 4 об. – 5]. Кроме того, к этому времени Совет Главного управления был ограничен лишь решением некоторых дел в отношении Закавказского края и был признан низкоэффективным учреждением в менявшихся политико-правовых реалиях [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 5].

Поэтому по мере проведения административно-территориальных преобразований в регионе (разделения Грузино-Имеретинской губернии в Тифлисскую, учреждения Кавказского наместничества и образования Кавказского края, включения в состав Кавказского края новых губерний и областей) нарастала необходимость пересмотра имевшихся и принятия новых нормативных актов, регламентировавших деятельность административных структур в регионе.

Все это привело к необходимости на базе Главного управления Закавказским краем, Совета главного управления и канцелярии Наместника учредить Главное управление и Совет Наместника кавказского. При этом предполагалось, что новое Управление «сосредоточит в одном стройном учреждении все те дела, разрешение коих предоставлено наместнику или высшей власти» и снимет с «Наместника, не нарушая его прав, часть труда и предоставит ему способ заниматься делами более важными» [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 7 об.].

Так, в декабре 1858 г. А.И. Барятинский в письме председателю Государственного совета А.Ф. Орлову указывал, что он занялся устройством Главного управления по распоряжению Императора, объединив в его составе существовавшие на тот момент «Канцелярии наместника, Совета, Экспедицию государственных имуществ и т.п.» [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 1 об.]. При чем А.И. Барятинскому было делегировано право самостоятельно «определить его состав, [осуществить] разделение дел, распределение занятий и порядок делопроизводства, указать права и обязанности всех чинов и… ввести штат» [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 1 об.]. При этом предполагалось установить двухлетний испытательный срок деятельности Управления.

Именно в этих условиях 21 декабря 1858 г. было принято Положение «О Главном управлении и Совете Наместника кавказского». По сути Положение было принято с целью детализации целого ряда статей, содержавшихся в действовавшем на тот момент Учреждении управления Закавказского края 1840 г. [Свод законов… 1857: 1-91]. В частности, оно заменило те части Учреждения, которые содержали общие правила деятельности и организации делопроизводства в Главном управлении, объем полномочий Начальника гражданского управления и Совета Главного управления [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 107-161 об.].

В структуру Главного управления входили Начальник, профильные департаменты (общих дел, судебных дел, финансовый, государственного имущества) и управление (сельского хозяйства и колоний иностранных поселенцев на Кавказе и за Кавказом). В качестве самостоятельных частей в Главном управлении состояли архив, казначейство, регистратура, типография, публичная библиотека и редакция газеты «Кавказ» и «Закавказского вестника».   В качестве особых подразделений к Главному управлению относились присутствие о земских повинностях и временное отделение по делам гражданского устройства края. Помимо этого, по мере необходимости к деятельности Наместника могли привлекаться специалисты «для исполнения разных поручений и особых занятий» [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 107-107 об.]. Пи начальнике управления предусматривались две должности чиновников особых поручений.

Некоторые статьи Положения о Главном управлении имели отсылочный характер. Например, внутреннее устройство департаментов, порядок делопроизводства, объем полномочий, ответственность служащих и некоторые другие вопросы регламентировались Учреждениями для управления Ставропольской губернией и Закавказским краем (1840). Также деятельность Тифлисской публичной библиотеки, редакции газеты «Кавказ» и «Закавказского вестника» и типографии также регламентировалась специальными положениями.

Начальник Главного управления назначался на должность Высочайшим указом Правительствующего Сената по представлению Кавказского наместника [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 107 об.]. Начальник осуществлял общее руководство деятельностью структурных подразделений Управления. Он совмещал должность председателя Особого присутствия о земских повинностях. В его подведомственности находились вопросы принятия, увольнения и кадровой ротации сотрудников управления, а также – право ходатайствовать перед Наместником поощрения наиболее успешных из них.

В главе департаментов стояли директора. Руководители особых управлений (сельского хозяйства и колоний иностранных поселенцев) по статусу приравнивались к директорам департаментов. Руководители структурных подразделений, как и начальник управления, назначались и освобождались от должностей Высочайшими указами Правительствующего Сената по представлению Кавказского наместника. Руководители следующего звена (например, помощник начальника особого Управления сельского хозяйства, начальники отделений в департаментах, архива, казначей, архитектор, землемер, главный редактор газеты и вестника, главный библиотекарь) назначались и увольнялись Наместником по представлению начальника Главного управления. 

Функции распорядителя финансовых средств, предоставленных в распоряжение Кавказского наместника, исполняло специальное Казначейство, которое состояло в подведомственности финансового департамента Главного управления [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 110]. 

При осуществлении своих полномочий четкого регулирования и учета требовало движение колоссального объема документации, входящей и исходящей корреспонденции, коммуникации между департаментами и структурными подразделениями Управления. Поэтому в анализируемом положении значительное место отведено порядку производства дел, причем на всех стадиях: поступление дел (возбуждение производств), порядок их учета, контроль за исполнением принятых решений и т.п.

В регистратуре Главного управления велись 2 учетные книги. В первой фиксировались Именные Высочайшие указы, указы Правительствующего Сената и отношения Председателя и Управляющего делами Кавказского комитета, Министерств и ведомств. Во второй – остальные бумаги, направляемые на имея Кавказского наместника и начальника Главного управления [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 112]. Помимо этого, в регистратуре вели алфавитный журнал жалобам и просьбам, подаваемым на имя Наместника. В регистратуре каждому документу присваивался идентификационный номер, после чего документы направляли на рассмотрение в профильные структурные подразделения Управления. По особо важным делам вели специальный реестр документов для первоочередного рассмотрения.

Большой массив документов Главного управления составляла переписка Наместника. В нее включались: 1. объявления Высочайших повелений; 2. объявления Высочайших приказов; 3. объявление собственных приказов Наместника; 4) Всеподданнейшие донесения Императору и рапорты в Правительствующий Сенат; 5) переписка с министрами; 6) предписания департаментам и служащим [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 113]. Специальный пункт анализируемого Положения устанавливал правило, согласно которому «никакая исполнительная бумага не исходит из Департамента, не быв записанною в исходящий журнал» [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 114]. Для этого велись общие по каждому департаменту исходящие журналы. Обязательным требование делопроизводства в управлении была обязательная ежемесячная ревизия дел в департаментах, порядок которой определялся в анализируемом Положении.

Департаменты были обязаны ежегодно отчитываться о проделанной работе. Как правило, периодичность отчетов устанавливалась в 1 год. Отчеты представлялись по двум основным направлениям: по финансовому обеспечению и о проделанной работе по существу. На основании отчетов всех структурных подразделений Управления под руководством начальника Управления составлялся сводный отчет в виде «проекта Всеподданнейшего отчета Наместника кавказского по всему управлению вверенным ему краем» [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 115]. Составленный таким способом отчет рассматривался на общем собрании руководителей структурных подразделений Управления, к нему добавлялись предложения. После чего все это было предложено на рассмотрение Наместнику для последующего представления Императору.

Департамент общих дел состоял из инспекторского и распорядительных отделений. Кроме того, он координировал деятельность общих для всего Управления регистратуры и архива, а также – Тифлисская публичная библиотека, редакции газеты «Кавказ» и Закавказского вестника и Типография главного управления Наместника кавказского. В штатном расписании по этой структурной единицы управления предусматривались должности директора департамента, трех начальников управлений, трех старших и трех младших столоначальников, трех старших и трех младших помощников столоначальников, журналиста (совмещавшего должность экзекутора и расходчика) и чиновника особых поручений. Кроме того, к этому департаменту были отнесены и должности начальника архива и его помощника, архитектора, землемера, общего регистратора, двух письменных и двух словесных переводчиков и врача [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 121].

Департамент судных дел состоял их двух отделений и одного общего стола. В него входили отделение уголовных (для утверждения приговоров уголовных и военных судов и решений, принятых по упрощенной форме над отставными военными по определенным категориям дел, жалобы должностных лиц на неправильные решения судов, решение спорных вопросов в области исполнения судебных приговоров, дела о ссылках преступников и т.д.) и гражданских дел (подсудные Кавказскому наместнику, случаи приостановления Наместником исполнения указов Сената, жалобы на решения Тифлисского коммерческого суда, об установлении опеки и попечительства, продажи имущества малолетних, спорные вопросы подсудности гражданских дел, обсуждение поправок в нормативные акты, рассмотрение протестов и замечаний губернских прокуроров и стряпчих, жалобы на решения и медлительность производства гражданских дел в губернских учреждениях, дела о различных формах усыновления, дела и вопросы по определению прав различных сословий и т.д.). Общий стол департамента судных дел оказывал организационное сопровождение его деятельности. В штатном расписании по этому департаменту предусматривались должности директора, двух начальников отделений, двух старших и трех младших столоначальников, двух старших и трех младших помощников столоначальников, а также – как и в департаменте общих дел журналиста (совмещавшего должности экзекутора и расходчика) и чиновника особых поручений [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 122].

Финансовый департамент также состоял из трех отделений: двух распорядительных и одного счетного. К общему составу и непосредственному ведомству данного департамента принадлежит Казначейство Главного управления. Финансовый департамент осуществлял высший надзор и распоряжение по делам таможенного управления в крае, вопросы внешней и внутренней торговли, поощрение заводской и мануфактурной промышленности, любые отчисления в казну, денежные земские повинности, руководство хозяйственными и распорядительными действиями управления Горной частью на Кавказе и за Кавказом, «высшее счетоводство по местным доходам и расходам Государственного казначейства» и т.п. [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 117]. Таким образом, в этом департаменте решались вопросы по таможенной части, а также – по мануфактуре и торговле, податей и сборов, денежных земских повинностей. Во втором распорядительном отделении финансового департамента рассматривались вопросы «винного и акцизных сборов и питей и табаку», по «горной и соляной частям» и др. [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 118]. К ведению счетного отделения относились бухгалтерия и контроль. Для организации деятельности департамента предусматривались должности директора, двух начальников отделений, двух старших и двух младших столоначальников, двух старших и двух младших помощников столоначальников. В счетном отделении предусматривалась должности начальника, старшего бухгалтера, бухгалтера, старшего контролера, контролера, двух счётных чиновников, журналиста (также совмещавшего должности экзекутора и расходчика), а также – чиновника особых поручений. Кроме того, в штате департамента для осуществления полномочий главного управления в целом должности казначея, помощника казначея и трех счетоводов [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 123].

В департаменте «государственных имуществ» были сосредоточены все дела «Главного управления Наместника кавказского по части государственных имуществ (кроме лесов и садов) и попечительству над свободными сельскими обывателями (за исключением иностранных поселенцев) в Закавказском крае и Ставропольской губернии» [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 119]. Он состоял из двух отделений и особого счетного стола. В первом отделении рассматривались вопросы, относящиеся к государственному имуществу, попечительство над свободными сельскими обывателями по губерниям Закавказского края, и общие дела по инспекторской части о чинах, принадлежавших к управлению государственным имуществом по всему ведомству Кавказского наместника. Во втором отделении – дела по имуществу государства и попечительству в Ставропольской губернии и «по управлению Грузинскими церковными установлениями» [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 120]. Счетный стол заведовал общей бухгалтерий и контрольной частью над обеими отделениями департамента. В штате департамента государственных имуществ предусматривались должности директора, двух начальников отделений, одного старшего и двух младших столоначальников, одного старшего и двух младших помощников столоначальников, контролера (совмещавшего должность бухгалтера), двух землемеров, журналиста (совмещавшего должность экзекутора и расходчика) и чиновника особых поручений [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 124].

Особое управление сельского хозяйства состояло из лесной и сельско-хозяйственной частей. Основные компетенции департамента заключались в заведывании лесным фондом Кавказа и Закавказья и развитии сельского хозяйства и управления колониями иностранных поселенцев в крае. Для этой структуры главного управления в штате предусматривались должности начальника управления, помощника начальника управления, начальника лесной части (штаб-офицера корпуса лесничих), старшего и младшего делопроизводителей, старшего и младшего помощников делопроизводителей, журналиста, двух инженеров-гидравликов, двух их помощников и землемера [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 124].

К числу особых управлений при Главном управлении Кавказского наместника относились особое присутствие по Закавказскому краю о земских повинностях и Временное отделение по делам гражданского устройства края. Председателем особого присутствия о земских повинностях был начальник Главного управления. Присутствие состояло из департамента общих дел и финансового и департамента государственного имущества. Особое присутствие имело собственную канцелярию, состоявшую из секретаря и бухгалтера-контролера. Временное отделение по делам гражданского устройства края находилось в непосредственном ведении Кавказского наместника и состояло из Управляющего, трех редакторов и их трех помощников и других чиновников [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 125].

Совет Наместника состоял из присутствия и канцелярии. Во главе Совета был председатель, «Высочайше к тому назначенный из определенного штатом числа непременных членов» [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 121]. Помимо этого, в состав Совета входили 8 членов. На заседания Совета могли быть приглашены директора департаментов и начальник особого управления сельского хозяйства и колоний иностранных поселенцев. Для сопровождения деятельности Совета была учреждена особая канцелярия во главе с «правителем дел совета». Также в канцелярии предусматривались должности старшего и двух младших помощников «правителя дел» (при чем один из младших помощников состоял в прямой подведомственности председателя Совета) и журналиста [РГИА. Ф. 1268. Оп. 10. Д. 11а. Ч. 1. Л. 126].

 

Заключение

Таким образом, преобразование Главного управления Закавказским краем, Совета главного управления и канцелярии Наместника Кавказа в Главное управление и Совет Наместника кавказского в 1858 г. было обусловлено такими предпосылками, как: присоединение к России новых территорий и народов, увеличение числа административно-территориальных единиц в составе Кавказского края, увеличение объема делопроизводственных документов и финансовых затрат на содержание управленческого персонала, потребность в повышении эффективности принимаемых властями решений и упрощении коммуникации с другими учреждениями власти и контроля и т.п. В целом, Главное управление представляло собой полипрофильное учреждение, в структуре которого предусматривались ведавшие общими, финансовыми, судебными, имущественными вопросами подразделения. Так, при Наместнике Кавказа было создано административное учреждение, для реализации им полномочий как высшего должностного лица в крае, определения основных направлений освоения и развития кавказского региона, обеспечения исполнения распоряжений Императора и высших органов государственной власти Российской империи.

 

Об авторах

А. Х. АБАЗОВ

Институт гуманитарных исследований – филиал Федерального государственного бюджетного научного учреждения «Федеральный научный центр «Кабардино-Балкарский научный центр Российской академии наук»

Автор, ответственный за переписку.
Email: alex_abazov@list.ru

Список литературы

Дополнительные файлы