Систематизация информационного (цифрового) законодательства: современные тенденции (Россия и Центральная Азия)

Полный текст

Как известно, впервые необходимость проведения систематизации российского информационного законодательства в форме его кодификации развернуто обосновала И.Л. Бачило [1]. В своих работах она неоднократно подчеркивала, что, поскольку сфера информационной деятельности и соответствующие отношения только складываются, ставить вопрос о кодификации или завершенной систематизации российского информационного законодательства проблематично. Однако делать это нужно, и время такой кодификации рано или поздно придет. При этом И.Л. Бачило подчеркивала, что в структуру Кодекса «как консолидирующего акта можно было бы включить в соответствующей последовательности законы РФ по всему спектру отношений в сфере информатики, комплекс договоров и иных международных актов, ратифицированных Российской Федерацией в данной сфере отношений, а также законы субъектов РФ, принятые в области информации и информатизации» [2].

В последние годы вопрос о разработке отечественного Информационного или Цифрового кодекса вышел на траекторию перехода от доктринальных моделей к практической реализации. 19 сентября 2023 г. стало известно, что Минцифры РФ подготовило проект Цифрового кодекса, предусматривающий систематизацию разрозненных и противоречащих друг другу нормативных актов в сфере IT и связи [3].

Системное совершенствование информационного законодательства РФ, как представляется автору, требует как минимум трех шагов — разработать и принять:

• Федеральный закон о правах и свободах человека в условиях цифровой трансформации;
• Информационный (Цифровой) кодекс (который будет призван регламентировать основные вопросы цифровой деятельности в информационной среде и фактически заменит, в частности, законы об информации, информационных технологиях, защите информации и о СМИ);
• Федеральный закон комплексного характера о внесении информационно-правовых изменений в отраслевое законодательство.

При таком подходе одномоментно может быть сформирована непротиворечивая и не имеющая пробелов нормативно-правовая основа для дальнейшего обеспечения цифровой трансформации отечественной правовой системы.

В ряде соседних с РФ государств, в частности в Азербайджане, Казахстане, Кыргызстане и Узбекистане, активизировалась в 2022-2023 гг. разработка проектов кодифицированных актов в области информации, информационных (цифровых) технологий и защиты информации. Представляется целесообразным обратиться к рассмотрению указанных процессов в части выявления их основных тенденций.

В Казахстане в феврале 2022 г. о планах разработать проект Цифрового, или Информационного, кодекса было объявлено на расширенном заседании Правительства Республики [4]. По замыслу Министерства цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности Республики Казахстан, создаваемый кодифицированный акт призван регулировать все виды деятельности, связанные с использованием передовых технологий, включая роботов, блокчейн и искусственный интеллект. При этом проект Цифрового кодекса решено разработать в связи с утвержденными государственными концепциями: Концепцией правовой политики до 2030 г. и Концепцией развития отрасли информационных технологий.

В настоявшее время информационные отношения в Казахстане регулируются нормами ч. 2 ст. 20 Конституции Республики Казахстан («Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым незапрещенным законом способом»), положениями информационного законодательства Республики Казахстан, включающего в себя, в частности, Закон Республики Казахстан от 16 ноября 2015 г. № 401-V «О доступе к информации» (с изм. и доп. по состоянию на 01.05.2023), Закон Республики Казахстан от 24 ноября 2015 г. № 418-V «Об информатизации» (с изм. и доп. по состоянию на 10.09.2023), Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 451-I «О средствах массовой информации» (с изм. и доп. по состоянию на 01.05.2023), Закон Республики Казахстан от 15 марта 1999 г. № 349-I «О государственных секретах» (с изм. и доп. по состоянию на 07.03.2023), Закон Республики Казахстан от 21 мая 2013 г. № 94-V «О персональных данных и их защите» (с изм. и доп. по состоянию на 01.05.2023), Закон Республики Казахстан от 5 июля 2004 г. № 567-II «О связи» (с изм. и доп. по состоянию на 01.05.2023), Закон Республики Казахстан от 7 января 2003 г. № 370-II «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» (с изм. и доп. по состоянию на 01.05.2023), Закон Республики Казахстан от 22 декабря 1998 г. № 326-I «О Национальном архивном фонде и архивах» (с изм. и доп. по состоянию на 01.05.2023), Закон Республики Казахстан от 10 июня 2014 г. № 207-V «Об инновационном кластере «Парк инновационных технологий» (с изм. и доп. по состоянию на 07.03.2022) и др.

Как следует из разработанного профильным министерством технического задания, предполагается, что Цифровой кодекс Республики Казахстан должен включать регламентацию следующих предметных областей:

• фундаментальные цифровые права граждан, гарантии защиты частной жизни и конфиденциальности данных, а также право на равный доступ к телекоммуникационной инфраструктуре и услугам;
• общественные отношения в сфере оказания государственных услуг в цифровой форме;
• порядок обработки данных и управления данными, которые хранятся в государственных информационных системах либо созданы за счет бюджетных средств;
• порядок выпуска и оборота цифровых активов;
• создание и использование электронных документов, удостоверенных посредством электронной цифровой подписи;
• правовые основы деятельности, связанной со сбором, обработкой и защитой персональных данных;
• порядок функционирования регуляторных песочниц для тестирования передовых разработок в сфере информационных технологий;
• правовой режим применения цифровых продуктов и решений, основанных на технологиях искусственного интеллекта, блокчейна, управления большими данными;
• правовой режим услуг связи и информационной безопасности;
• порядок функционирования цифровых платформ и экосистем, а также права граждан при взаимодействии с ними;
• порядок сбора, хранения и обработки биометрических данных, а также использования технологий биометрической идентификации;
• правовой режим функционирования беспилотных аппаратов, а также автономных роботов [5].

В сравнительном ключе рассмотрим несколько иной подход к определению круга подлежащих регламентации Кодексом отношений на примере подхода, используемого в соседней Кыргызской Республике. В средствах массовой информации 11 июля 2023 г. появилось сообщение со следующим заголовком: «Минцифры КР разработало первый в мире Цифровой кодекс. Об этом сообщает министр цифрового развития Талантбек Иманов на своей странице в социальных сетях» [6]. Тогда же проект Цифрового кодекса Кыргызской Республики был представлен для публичного обсуждения.

При этом разработчики Кодекса исходят из того, что общественные отношения при обработке цифровых данных, в том числе с использованием интернета, образуют единую цифровую среду, не имеющую территориальных границ. Физические и юридические лица и Кыргызская Республика как самостоятельный субъект правоотношений в цифровой среде создают сообщества (цифровые сообщества), участвуют в их работе и в силу этого вправе устанавливать правила для этих сообществ.

Предполагается, что проектируемый Кодекс в случае его принятия будет регламентировать следующую систему общественных отношений в цифровой среде:

1) отношения, связанные с обработкой цифровых данных, созданием и использованием цифровых записей (в том числе в виде цифровых документов) и цифровых ресурсов;

2) отношения, связанные с созданием и использованием цифровых сервисов, построением цифровых экосистем и участием в них;

3) отношения, связанные с созданием цифровых технологических систем, таких как центры обработки данных и телекоммуникационные сети;

4) отношения, касающиеся доступа владельцев цифровых технологических систем к инфраструктуре: землям, зданиям, строениям, сооружениям и иным аналогичным объектам.

Кроме того, общественные отношения по распространению отдельных видов информации или доступу к ней в зависимости от ее содержания будут, как и прежде, регулироваться законодательством Кыргызской Республики в сфере информации.

При этом используемая в проекте Цифрового кодекса Кыргызской Республики структура указанного акта дает развернутое представление о предметных областях проектируемой модели национального информационно-правового регулирования:

1) основы правового регулирования в цифровой среде (основы отношений в цифровой среде; принципы регулирования отношений в цифровой среде; общепризнанная международная практика; развитие цифрового законодательства; государственное регулирование в цифровой среде; специальное регулирование в цифровой среде; взаимодействие в цифровой среде);

2) правоотношения в цифровой среде (объекты правоотношений в цифровой среде; субъекты правоотношений в цифровой среде; цифровая идентификация; основания возникновения, изменения, прекращения правоотношений в цифровой среде; осуществление прав и исполнение обязанностей в цифровой среде);

3) обработка цифровых данных; цифровые ресурсы (общие положения об обработке цифровых данных; обработка персональных данных; цифровые пространственные данные; цифровые реестры);

4) цифровые сервисы и цифровые экосистемы (общие положения о цифровых сервисах; сервисы цифрового благополучия; телекоммуникационные сервисы; доверенные сервисы; государственные цифровые сервисы; национальная цифровая экосистема);

5) цифровые технологические системы (общие положения о цифровых технологических системах; телекоммуникационные сети; взаимодействие владельцев цифровых технологических систем между собой и с государственными органами; системы искусственного интеллекта).

В Республике Узбекистан проект Информационного кодекса был разработан Агентством информации и массовых коммуникаций при Администрации Президента Республики Узбекистан и 14 декабря 2022 г. размешен на официальном портале СОВАЗ (Система оценки воздействия актов законодательства) для общественного обсуждения.

Отмечается, что Кодекс призван регулировать отношения в сферах информатизации, использования информационных ресурсов и систем в Узбекистане, реализации конституционного права свободно и беспрепятственно искать, получать, исследовать, передавать и распространять информацию, а также в сфере обеспечения информационной безопасности личности, общества и государства, распространения и использования правовой информации. В документе даны основные понятия в этой сфере. При этом подчеркивается, что проект Кодекса разработан в рамках реализации Стратегии развития Нового Узбекистана на 2022–2026 гг. и Государственной программы по ее реализации в «Год обеспечения интересов человека и развития махалли» (утверждены Указом Президента Республики Узбекистан от 28 января 2022 г. № УП-60) для унификации действующего законодательства, направленного на регулирование информационной сферы. Информационный кодекс фактически придет на смену ряду действующих законов, которые утратят силу с момента его введения в действие [7].

В отличие от законопроектных решений Казахстана и Кыргызстана, в Республике Узбекистан новый Кодекс фактически максимально вобрал в себя тексты ряда ранее действовавших законов (в частности, положения Закона Республики Узбекистан от 24 апреля 1997 г. № 400-I «О гарантиях и свободе доступа к информации», Закона Олий Мажлиса Республики Узбекистан от 12 декабря 2002 г. № 439-II «О принципах и гарантиях свободы информации», Закона Республики Узбекистан от 11 декабря 2003 г. № 560-II «Об информатизации», Закона Республики Узбекистан от 15 января 2007 г. № УП-78 «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Узбекистан “О средствах массовой информации”», Закона Республики Узбекистан от 6 мая 2014 г. № УП-369 «Об открытости деятельности органов государственной власти и управления», Закона Республики Узбекистан от 8 сентября 2017 г. № УП-443 «Об обеспечении распространения и использования правовой информации» и Закона Республики Узбекистан от 10 марта 2018 г. № УП-444 «О защите детей от информации, наносящей вред их здоровью»). То есть при проектировании Кодекса законотворцы использовали классический инструментарий, рассматривая кодификацию как способ и возможность упорядочения ранее применявшегося нормативного материала.

При этом, по замыслу разработчиков Информационного кодекса, он призван регламентировать отношения, возникающие в Республике Узбекистан в процессе реализации конституционного права на информатизацию, использование информационных ресурсов и информационных систем, свободный и беспрепятственный поиск, получение, исследование, передачу и распространение информации, а также возникающие в сфере обеспечения защиты информации и информационной безопасности личности, общества и государства, распространения и использования правовой информации.

При этом, как уже было показано выше на примере других проектов, структура проектируемого акта дает развернутое представление о содержании и предметных областях модели национального информационно-правового регулирования в Республике Узбекистан:

1) право на получение информации и обеспечение информационного регулирования (состав информационного законодательства; используемый в Кодексе понятийный аппарат; свобода доступа к информации и информатизация; полномочия государственных органов в информационной сфере; полномочия органов и организаций, осуществляющих защиту детей от информации, наносящей вред их здоровью; информационная безопасность личности, государства, общества);

2) деятельность в информационной сфере и ее особенности (средства массовой информации и их правовой статус; организация деятельности СМИ; медиапродукты; информационные агентства; использование дронов в журналистике; взаимоотношения средств массовой информации с государственными органами, организациями и гражданами; журналистская деятельность);

3) участие государственных органов и организаций в информационной сфере (информационное обеспечение деятельности государственных органов и организаций; порядок обеспечения информационной открытости деятельности государственных органов и организаций);

4) обеспечение распространения и использования правовой информации (порядок распространения и обеспечения доступа к правовой информации; публикация и разъяснение порядка применения нормативных правовых актов);

5) разрешение споров и ответственность за нарушение Информационного кодекса.

Возвращаясь к вопросам правовой регламентации информационных отношений в Республике Казахстан, отмечу: предполагается, что принятие Цифрового кодекса упростит систему национального законодательства, обеспечит единство «цифровых» подходов в государственном управлении, поможет государству перейти на платформенную модель цифровизации и усилит гарантии неприкосновенности личных данных в цифровом формате [5].

При этом в ст. 8 Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 г. № 480-V «О правовых актах» (с изм. и доп. по состоянию на 01.07.2023) закреплен закрытый перечень общественных отношений, регулируемых кодексами Республики Казахстан. Кодексы Республики Казахстан принимаются в целях регулирования следующих однородных важнейших общественных отношений: бюджетных; гражданских; гражданских процессуальных; брачно-семейных; экологических; водных; земельных; лесных; налоговых; таможенных; трудовых; связанных с исполнением уголовных наказаний; связанных с привлечением к административной ответственности; связанных с привлечением к уголовной ответственности; уголовно-процессуальных; в области здравоохранения; в сфере предпринимательства; в сфере недр и недропользования; отношений, связанных с осуществлением административных процедур и административного судопроизводства; в сфере социальной защиты.

По мнению С.К. Идрышевой, это препятствует проведению кодификации. В частности, считая кодификацию информационного законодательства Казахстана преждевременной, она подчеркивает, что положения указанной статьи Закона о правовых актах «не предусматривают кодификацию законодательства в сфере цифровизации. Порученная в Послании главой государства разработка Градостроительного кодекса, подготавливаемый ныне проект Социального кодекса тоже не предусмотрены данным Законом, однако законодательство в области архитектуры и строительства, социального обеспечения давно сформировано, прошло годы апробации, круг общественных отношений в регулируемой ими сфере, “плюсы и минусы” практики применения законодательства известны, поэтому обоснованных сомнений в необходимости таких кодифицированных актов практически не возникает, в отличие от проекта Цифрового кодекса» [8].

Конечно, формально-юридическое препятствие устранимо внесением в положения рассматриваемой статьи Закона о правовых актах соответствующих дополнений. Такие поправки ранее уже вносились, когда, например, в число подлежавших кодификации были включены отношения, связанные с осуществлением административных процедур и административного судопроизводства (с 1 июля 2021 г.) и в сфере социальной защиты (с 1 июля 2023 г.).

Вместе с тем в доктрине высказываются и возражения сущностного характера, многие из которых созвучны «претензиям к информационному праву» (и к цифровой трансформации права вообще), встречающимся и в отечественной аналитической юриспруденции.

В частности, среди причин, вызывающих сомнение в целесообразности разработки и принятия в обозримом будущем Цифрового кодекса Республики Казахстан, называют следующие:

• отсутствие устоявшегося понятийного аппарата в области регулирования информационных (цифровых) технологий;
• системная неготовность законодательства Республики Казахстан к такого рода структурным и сущностным изменениям;
• отсутствие должного уровня статичности, устойчивости самих подлежащих регулированию общественных отношений; считается, что сами отношения еще не созрели, их специфические особенности пока не открывают устойчивых перспектив к полномасштабному их «внедрению в нормативно-правовое поле»;
• нехватка в Республике Казахстан квалифицированных кадров в области информационных технологий, причем как кадров высшей квалификации в области информационного права, так и в целом специалистов в сфере IT;
• недостаточность уровня научной проработанности предлагаемых законодательных новелл.

Неслучайно крайне сдержанных позиций придерживается М.К. Сулейменов, который в своей фундаментальной статье о цифровизации и совершенствовании гражданского законодательства, в частности, пишет: «Цифровые технологии бурно развиваются, меняясь не просто ежегодно, а ежемесячно и ежедневно. Попытки их зарегулировать могут принести не ожидаемую пользу, а реальный вред в виде торможения этого процесса, что повлечет отставание нашей страны от других стран» [9].

Таким образом, систематизация информационного законодательства в рассматриваемых государствах дает нам примеры едва ли не всего возможного спектра подходов к ее осуществлению. При этом в РФ есть опыт подготовки кодифицированных актов. Обобщение опыта, сильных и слабых сторон, выявившихся в кодификационной работе, с учетом сформировавшейся в информационно-правовой сфере правоприменительной практики, как представляется, должно быть востребовано при разработке отечественного Информационного (цифрового) кодекса. При этом представляется важным отразить в нем разработанные в российской юридической науке положения о предмете и методе, принципах информационно-правового регулирования, которые пока не закреплены в законе с необходимой полнотой и четкостью. Такой подход не только создаст необходимые предпосылки для дальнейшего развития информационно-правовых институтов, повышения эффективности соответствующей правоприменительной практики, но и позволит вывести на более высокий уровень цифровую трансформацию всех отраслей российского права.

Об авторах

Астамур Анатольевич Тедеев

Автор, ответственный за переписку.
Email: nauka@audit.msu.ru
SPIN-код: 6358-5080

профессор кафедры государственного аудита Высшей школы государственного аудита (факультета) МГУ имени М.В. Ломоносова, профессор, главный научный сотрудник Центра сравнительного государствоведения Института Китая и современной Азии РАН, доктор юридических наук, кандидат экономических наук, ассоциированный член Кафедры ЮНЕСКО по авторскому праву, смежным, культурным и информационным правам НИУ ВШЭ

Список литературы

Дополнительные файлы